《關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定》及印發(fā)通知的理解與適用

本文刊登于《人民司法》2023年第4期

作者：黃永維 郭修江 仝蕾

作者單位：最高人民法院

目次

一、重新修訂行政案件案由規(guī)定的背景

二、制定《暫行規(guī)定》及印發(fā)通知遵循的基本原則

三、《暫行規(guī)定》及印發(fā)通知的主要內(nèi)容

四、適用《暫行規(guī)定》應(yīng)注意的幾個問題

最高人民法院《關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）及《印發(fā)〈關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定〉的通知》（以下簡稱印發(fā)通知）于 2023 年 12 月 7 日經(jīng)最高人民法院審判委員會第 1820 次會議討論通過，于2023 年 1 月 1 日正式實施。該規(guī)定的出臺，對進(jìn)一步規(guī)范行政立案、審判工作，助力司法統(tǒng)計，均具有重要意義。

一、重新修訂行政案件案由規(guī)定的背景

行政案件案由是行政案件名稱的核心組成部分，起到明確被訴對象、區(qū)分案件性質(zhì)、提示法律適用、引導(dǎo)當(dāng)事人正確行使訴訟權(quán)利等作用。準(zhǔn)確確定行政案件案由，有利于人民法院在行政案件的立案、審判過程中，明確被訴行政行為、正確適用法律，有利于提高行政審判工作的規(guī)范化程度，有利于提高行政案件司法統(tǒng)計的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，有利于為人民法院司法決策提供更有價值的參考，有利于提升人民法院服務(wù)大局、司法為民的能力和水平。

2004年最高人民法院《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》（以下簡稱2004年案由通知）實施以來，在方便當(dāng)事人參與行政訴訟，規(guī)范人民法院行政案件立案、審判工作，以及輔助司法統(tǒng)計等方面，發(fā)揮了重要的作用。隨著行政審判工作向縱深方向發(fā)展，尤其是修訂后的行政訴訟法實施以來，行政協(xié)議案件被正式納入行政訴訟受案范圍，新增了行政復(fù)議機(jī)關(guān)做共同被告、一并審查規(guī)范性文件等內(nèi)容，2004年案由通知已難以適應(yīng)行政審判實踐的需要。而且由于2004年案由通知過于原則，司法統(tǒng)計工作中行政案件案由統(tǒng)計為“其他”的情況較為普遍，影響了對行政案件審理情況的精細(xì)分析和總體把握，各級法院、社會各界要求修改和完善2004年案由通知的呼聲十分強(qiáng)烈。

鑒于行政審判實踐中對案由使用的不規(guī)范現(xiàn)象，有必要對行政案件案由進(jìn)行統(tǒng)一的梳理、歸納和定位。一方面，總結(jié)行政審判工作中案由使用的規(guī)律、慣例，研究案由確定的方法和規(guī)則；另一方面，結(jié)合行政審判工作新情況、新發(fā)展，為行政案件案由注入新的元素和活力，使得行政案件案由體系更加科學(xué)、合理。

二、制定《暫行規(guī)定》及印發(fā)通知遵循的基本原則

《暫行規(guī)定》以列舉的方式將行政訴訟中的常見案件案由一一列出，以何種方式列舉、以何種方式排序，以及如何確定案由名稱，都須遵循一定的原則和方向，只有確定了正確的制定規(guī)則、修改工作原則和思路，才能構(gòu)建起內(nèi)容完整、內(nèi)在聯(lián)結(jié)緊密、邏輯順序合理的行政案件案由體系。

在制定《暫行規(guī)定》和印發(fā)通知過程中，我們堅持的基本原則主要包括：

一是緊扣行政審判實踐原則。行政案件案由起源于行政審判，充實于行政審判，與行政審判一直緊密相伴，也是輔助行政審判工作的重要力量。因此，制定《暫行規(guī)定》必須始終緊緊圍繞行政審判工作實踐，根據(jù)行政審判工作的特點、規(guī)律和實際需要進(jìn)行，不能脫離開行政審判工作這個根本。

二是簡潔實用原則。行政案件案由主要是由行政審判人員在日常辦案中使用，具有概括案件爭議標(biāo)的、明確案件審理對象、指引案件法律適用、引導(dǎo)當(dāng)事人依法行使訴訟權(quán)利等方面的作用，也是司法統(tǒng)計的重要工具之一。因此，行政案件案由名稱應(yīng)當(dāng)具有高度概括性，簡單明了，便于使用。

三是清晰準(zhǔn)確原則。行政案件案由名稱要準(zhǔn)確，盡可能保證其內(nèi)涵和外延的唯一性，各類案由之間要避免相互交叉重疊。《暫行規(guī)定》中的二、三級案由，基本上是依據(jù)現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)及司法解釋的規(guī)定予以確定。以法定名稱作為案由的表述，能夠保證案由名稱的規(guī)范化、準(zhǔn)確性。

四是延續(xù)性原則。2004年案由通知是根據(jù)1989年行政訴訟法的規(guī)定，結(jié)合當(dāng)時的行政審判實踐和習(xí)慣做法制定的，發(fā)揮了積極作用。此次制定《暫行規(guī)定》盡管進(jìn)行了一些調(diào)整，刪除了2004年案由通知中案由結(jié)構(gòu)里的行政管理范圍，但依然是以被訴行政行為作為行政案件案由的核心內(nèi)容，在原案由基礎(chǔ)上進(jìn)行部分修正，同時增加三級案由的規(guī)定。新的案由規(guī)定是在2004年案由通知基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善和細(xì)化，是對2004年案由通知的繼承和發(fā)展，不是另起爐灶重來。

五是全面覆蓋原則。由于行政案件所涉領(lǐng)域極廣，在無法窮盡所有被訴行政行為的情況下，印發(fā)通知中規(guī)定了較詳細(xì)的案由確定規(guī)則，為行政審判實踐提供了比較明確的指引，盡可能保證審判實踐中絕大多數(shù)行政案件都能夠找到對應(yīng)的行政案件案由，避免再出現(xiàn)大量不明確、模糊案由，甚至“其他”案由。

三、《暫行規(guī)定》及印發(fā)通知的主要內(nèi)容

印發(fā)通知主要包括：案由的基本結(jié)構(gòu)、適用范圍、確定規(guī)則、幾種特殊行政案件案由確定規(guī)則及應(yīng)注意的問題等。《暫行規(guī)定》具體列舉一級、二級和三級行政案件案由名稱。主要內(nèi)容包括：

（一）案由的基本結(jié)構(gòu)

案由基本結(jié)構(gòu)是指組成行政案件案由的基本要素或核心內(nèi)容。根據(jù)行政訴訟法規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)依法提起行政訴訟，人民法院對被訴行政行為的合法性進(jìn)行審查。從行政爭議產(chǎn)生的源頭看，公民、法人或者其他組織與行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生的行政爭議，基本上是因行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的行政行為引發(fā)；從人民法院審理行政案件的重心看，也是圍繞著被訴行政行為的合法性而展開。因此，行政案件案由一般由被訴的行政行為構(gòu)成。將被訴行政行為作為案由的基本構(gòu)成要素，能夠較為準(zhǔn)確地概括行政案件的主要法律關(guān)系及爭議焦點。

2004年案由除被訴行政行為之外，還將行政管理范圍作為案由的要素。本次制定案由規(guī)定，取消了行政管理范圍要素。主要原因是，行政案件的行政管理范圍可以通過被告來確定，將行政管理范圍作為案由的一部分，會造成案件名稱內(nèi)容的重復(fù)，不符合簡潔實用原則。

（二）案由的適用范圍

《暫行規(guī)定》適用于行政案件立案、審理、裁判、執(zhí)行的各階段；也適用于一審、二審、申請再審和再審各審判程序。在立案階段，人民法院可以根據(jù)起訴狀所列被訴行政行為確定初步案由。在審理、裁判階段，人民法院發(fā)現(xiàn)初步確定的案由不準(zhǔn)確時，可以重新確定案由。二審、申請再審、再審程序中發(fā)現(xiàn)原審案由不準(zhǔn)確的，人民法院應(yīng)當(dāng)重新確定案由。在執(zhí)行階段，人民法院應(yīng)當(dāng)采用據(jù)以執(zhí)行的生效法律文書確定的結(jié)案案由。

行政案件立案階段確定的案由，屬于初步案由。在后續(xù)審理過程中，審判人員根據(jù)案件的實際情況，可以對案由予以調(diào)整。因此，在不同的審理階段，同一案件的案由會出現(xiàn)變動。這種變化反映出人民法院對案件審理對象、案件性質(zhì)以及法律適用等問題認(rèn)識的發(fā)展軌跡。

（三）案由的確定規(guī)則

為進(jìn)一步推進(jìn)行政案件案由適用的準(zhǔn)確性和規(guī)范化，此次制定的《暫行規(guī)定》確立三級案由體系。一級案由為“行政行為”；二級案由由種類化的行政行為構(gòu)成；三級案由則是對二級案由的進(jìn)一步細(xì)化。行政案件案由從三級案由開始適用；若無法找到對應(yīng)的三級案由，則適用二級案由；仍然無法找到對應(yīng)的二級案由，適用一級案由。例如：某市交管部門對甲作出罰款200元的行政處罰，甲不服該行政處罰提起行政訴訟，該行政案件案由為“罰款”，適用三級案由。之所以要優(yōu)先適用三級案由，主要考慮行政案件案由確定得越具體，越能夠準(zhǔn)確反映行政案件的爭議標(biāo)的和審理對象，越有利于正確適用法律。由于行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的形式多種多樣，有一些行政案件的被訴行政行為在三級案由中找不到對應(yīng)的名稱。在此種情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)對被訴行政行為的性質(zhì)進(jìn)行分析和歸類，在二級案由中準(zhǔn)確確定案由名稱。若在二級案由中仍然無法找到對應(yīng)的案由名稱，則以一級案由行政行為確定案由名稱。

此外，印發(fā)通知對確定行政案件案由的細(xì)節(jié)問題也作出規(guī)定。如，被訴行政行為是2個或2個以上具有關(guān)聯(lián)性的行政行為合并審理案件如何確定案由、起訴人未針對行政主體或行政行為提起行政訴訟等情形確定案由的方法等，通過對案由確定規(guī)則的明確和細(xì)化，加強(qiáng)對行政審判人員實際使用案由的指導(dǎo)，避免將案由寫為“其他”或“其他行政行為”的情況出現(xiàn)。

（四）幾種特殊行政案件案由的確定

印發(fā)通知對行政復(fù)議案件、行政協(xié)議案件、行政賠償案件、一并審查規(guī)范性文件案件、行政公益訴訟案件、不履行法定職責(zé)案件、申請執(zhí)行人民法院生效法律文書案件以及非訴行政執(zhí)行案件等8類案件的案由作出專門規(guī)定。這8類案件與一般的行政案件案由確定規(guī)則稍有差異，司法實踐中也存在不統(tǒng)一、不規(guī)范的情況。

上述特殊案件案由中，對于行政賠償案件、不履行法定職責(zé)案件案由，基本沿用2004年案由通知的相關(guān)規(guī)定。

由于行政協(xié)議案件、一并審查規(guī)范性文件案件、復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政行為作出機(jī)關(guān)為共同被告案件以及行政公益訴訟案件均是行政訴訟法修訂后新規(guī)定的案件類型，印發(fā)通知根據(jù)修訂后的行政訴訟法相關(guān)規(guī)定，并結(jié)合近幾年行政審判工作的具體情況和特點，對新類型行政案件案由進(jìn)行了明確規(guī)定。

1.復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政行為作出機(jī)關(guān)為共同被告案件案由：××（行政行為）及行政復(fù)議。這類案件基本上是遵循行政審判工作的現(xiàn)有寫法，體現(xiàn)“雙機(jī)關(guān)”和“雙行為”的特點。

2.行政協(xié)議案件案由：行政協(xié)議案件主要分為2種情況：一是當(dāng)事人僅起訴行政協(xié)議行為的案件，案由可按照基本結(jié)構(gòu)確定，如起訴甲市人民政府單方解除××行政協(xié)議一案，案由為“單方解除××（行政協(xié)議）”。二是當(dāng)事人在起訴行政協(xié)議行為的同時，還要求判令確認(rèn)行政協(xié)議有效或無效，繼續(xù)履行協(xié)議或解除行政協(xié)議，一并請求行政賠償?shù)取Ｈ缙鹪V甲市人民政府不履行××行政協(xié)議并要求判令其繼續(xù)履行和賠償損失一案，案由為“未按約定履行××（行政協(xié)議）及繼續(xù)履行協(xié)議、行政賠償”。

3.一并審查規(guī)范性文件案件案由：一并審查規(guī)范性文件的前提條件是，原告要對行政機(jī)關(guān)依據(jù)該規(guī)范性文件作出的行政行為提起行政訴訟，因此，該類案件有兩個審查對象，即被訴行政行為和其依據(jù)的規(guī)范性文件，案由表述為“××（行政行為）及規(guī)范性文件審查”。

4.行政公益訴訟案件案由：人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。這類案件與其他行政案件的區(qū)別主要在于檢察機(jī)關(guān)直接參與行政訴訟，目的在于維護(hù)國家利益、公共利益。所以，行政公益訴訟案件案由表述為被訴行政行為之后加“公益訴訟”。如某人民檢察院對某市環(huán)保局不履行查處環(huán)境違法行為法定職責(zé)提起行政公益訴訟，案由表述為“不履行查處環(huán)境違法行為職責(zé)公益訴訟”。

申請執(zhí)行人民法院生效法律文書案件和非訴行政執(zhí)行案件案由的確定，是根據(jù)行政審判及執(zhí)行工作中的實際使用習(xí)慣加以歸納總結(jié)而來。

（五）行政案件三級案由列舉

目前，我國法律、法規(guī)對行政機(jī)關(guān)作出的行政行為并無明確的分類標(biāo)準(zhǔn)，《暫行規(guī)定》中的二級案由是在2004年案由通知列舉的行政行為種類基礎(chǔ)上，根據(jù)立法和行政審判、行政執(zhí)法實踐，進(jìn)行重新歸納和部分拓展作出的列舉。三級案由是依照現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章及司法解釋等，如行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法、《不動產(chǎn)登記暫行條例》《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、社會保險法、土地管理法、行政復(fù)議法、行政訴訟法、《政府信息公開條例》、國家賠償法、環(huán)境保護(hù)法、最高人民法院《關(guān)于適用行政訴訟法的解釋》等列舉的行政行為名稱，以及行政行為涉及的權(quán)利內(nèi)容等進(jìn)行劃分。

目前列舉的二級案由共計22個，包括：行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政許可、行政征收或者征用、行政登記、行政確認(rèn)、行政給付、行政允諾、行政征繳、行政獎勵、行政收費、政府信息公開、行政批復(fù)、行政處理、行政復(fù)議、行政裁決、行政協(xié)議、行政補(bǔ)償、行政賠償及不履行職責(zé)、公益訴訟。

二級案由按照作為類行政行為和不作為類行政行為來列舉。作為類行政行為又按照單方行政行為、其他行政行為（帶有復(fù)審性質(zhì)的行政行為如行政復(fù)議、行政裁決，行政協(xié)議，彌補(bǔ)性的行政行為如行政補(bǔ)償、行政賠償?shù)龋┑捻樞蜻M(jìn)行排列。不作為案由只有“不履行××職責(zé)”一個，包括列舉的所有作為類案由的反面。所以，不履行法定職責(zé)案件的案由在案件中具體表述時，需寫明不履行法定職責(zé)的具體內(nèi)容。例如，起訴行政機(jī)關(guān)不履行頒發(fā)駕駛證行為，案由表述為“不履行頒發(fā)機(jī)動車駕駛證職責(zé)”。

《暫行規(guī)定》將行政審判工作中常見案件的案由名稱予以固定，以規(guī)范全國行政審判工作。但該列舉并不是封閉的，由于司法實踐中被訴行政行為種類繁多，無法對其窮盡規(guī)定，因此，該規(guī)定具有開放性。對于《暫行規(guī)定》未列舉案由的案件，可依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及司法解釋對被訴行政行為的表述來確定案由。若尚無明確的法定表述，則按照被訴行政行為的具體名稱概括案由。

對于不屬于行政訴訟受案范圍案件案由的確定，通常應(yīng)當(dāng)按照行政訴訟法第十三條以及最高人民法院《關(guān)于適用行政訴訟法的解釋》第1條第2款列舉的法定名稱歸納表述，例如，具體可以表述為國防外交行為、發(fā)布決定命令行為、獎懲任免行為、最終裁決行為、刑事司法行為、行政調(diào)解行為、仲裁行為、行政指導(dǎo)行為、重復(fù)處理行為、執(zhí)行生效裁判行為、信訪處理行為等。應(yīng)當(dāng)注意的是，“內(nèi)部層級監(jiān)督行為”“過程性行為”均是對行政行為性質(zhì)的概括，在確定案件案由時還應(yīng)根據(jù)被訴行為名稱來確定。對于原告起訴事項不屬于前述明確列舉的不可訴行為的，人民法院可以根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章及司法解釋規(guī)定的名稱予以概括案由；法律、法規(guī)、規(guī)章及司法解釋也沒有明確規(guī)定的名稱的，可以根據(jù)原告起訴的具體事項概括案由。

四、適用《暫行規(guī)定》應(yīng)注意的幾個問題

一是要正確認(rèn)識行政案件案由的性質(zhì)與功能，不得將《暫行規(guī)定》等同于行政訴訟的受理條件或范圍。盡管行政案件案由與行政訴訟受理范圍緊密相關(guān)，但二者依然是有區(qū)別的。行政案件案由主要是對當(dāng)事人提起的行政訴訟案件中被訴對象—行政行為的列舉，以方便案件的定性和法律適用。而行政訴訟受理范圍則是著眼于界定可以進(jìn)入司法審查的行政行為范圍，主要目的是劃分清楚司法權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督的邊界。因此，判斷被訴行政行為是否屬于行政訴訟的受案范圍，必須嚴(yán)格依據(jù)行政訴訟法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，來判斷被訴行政行為的可訴性。

二是《暫行規(guī)定》雖然具有開放性，但確定案由仍需遵循一定規(guī)則。由于行政管理領(lǐng)域及行政行為種類眾多，《暫行規(guī)定》僅能在二、三級案由中，列舉人民法院受理的行政案件中常見被訴行政行為，無法列舉所有被訴行政行為。為了確保行政案件案由表述的規(guī)范統(tǒng)一，以及司法統(tǒng)計的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，各級人民法院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《暫行規(guī)定》表述案由。但《暫行規(guī)定》并不是封閉、凝固的體系。對案由中未列舉的被訴行政行為，人民法院可依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及司法解釋對被訴行政行為的表述來確定案由。若沒有相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章和司法解釋的明確規(guī)定，可以通過概括當(dāng)事人起訴的行政行為或爭議事項等來表述案由。

三是行政案件的名稱表述應(yīng)當(dāng)與案由的表述保持一致。行政案件案由是行政案件名稱的核心組成部分，行政案件名稱一般表述為“××（原告）訴××（行政機(jī)關(guān)）××（行政行為）案”，不得表述為“××（原告）與××（行政機(jī)關(guān)）××行政糾紛案”。

四是關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)類、壟斷類行政案件案由。最高人民法院《關(guān)于增加部分行政案件案由的通知》（法〔2023〕261號）對此類案件案由已經(jīng)另行作出特別規(guī)定，《暫行規(guī)定》不對此類案件案由作出規(guī)定。