要點(diǎn)提讀

◎行政公益訴訟訴前程序適度司法化是訴前程序雙重屬性的基本要求，也是實(shí)現(xiàn)訴前程序價值功能的必然選擇，更是突破訴前程序?qū)嵺`困境的現(xiàn)實(shí)需要。

◎吸納公眾參與訴前程序是檢察機(jī)關(guān)主動引入外部監(jiān)督的最有效的方式，既符合司法民主和司法公開的要求，也符合公益訴訟協(xié)同、督促之訴的獨(dú)特屬性。

行政公益訴訟制度是公益訴訟檢察制度的核心，而絕大多數(shù)行政公益訴訟案件為訴前程序案件，這在一定程度上表明訴前程序決定了行政公益訴訟檢察制度的發(fā)展。然而，當(dāng)前行政公益訴訟訴前程序缺少司法化要素，檢察機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)處斷權(quán)面臨制約不足的風(fēng)險，不利于訴前程序獨(dú)特價值功能的發(fā)揮。

行政公益訴訟訴前程序適度司法化，指公益訴訟訴前程序應(yīng)具備公開透明、多方參與、親歷等司法一般特征，以及主動、協(xié)同、非終結(jié)等區(qū)別于傳統(tǒng)司法的公益訴訟特殊屬性，同時對于訴前程序中檢察機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)處斷權(quán)予以制約，防止檢察權(quán)逾越界限。適度司法化是訴前程序雙重屬性的基本要求，也是實(shí)現(xiàn)訴前程序價值功能的必然選擇，更是突破訴前程序?qū)嵺`困境的現(xiàn)實(shí)需要。

訴前程序的儀式化表達(dá)

司法在現(xiàn)實(shí)生活中的重要地位以及功能發(fā)揮，需要安排具有標(biāo)榜意義的儀式進(jìn)行烘托，因此對訴前程序進(jìn)行適度的儀式化表達(dá)必不可少。儀式化表達(dá)主要包括行政公益訴訟檢察建議等文書制作的儀式化和文書送達(dá)的儀式化。通過司法儀式的集中表達(dá)，既有利于彰顯檢察權(quán)的權(quán)威性，又有利于對訴前程序中檢察機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)處斷權(quán)予以制約。

文書制作儀式化，指行政公益訴訟檢察建議等法律文書在形式上的嚴(yán)肅性、正式性。行政公益訴訟檢察建議的制作主體應(yīng)統(tǒng)一是檢察院而非檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，文書格式嚴(yán)格遵循法律文書規(guī)范，采用正式法律文書封皮等。文書送達(dá)儀式化，指采用公開宣告送達(dá)等方式，改變行政公益訴訟檢察建議等法律文書“文來文往”的單方制發(fā)模式，通過明確訴前程序法律文書宣告送達(dá)的適用范圍、參加人員、場所、程序等規(guī)范，與行政機(jī)關(guān)、公益受損方、第三方面對面，提升訴前程序的公開透明性和親歷性。

訴前程序的規(guī)范化再造

行政公益訴訟訴前程序的規(guī)范化再造，具體包括提升檢察建議質(zhì)量、保障行政機(jī)關(guān)異議權(quán)以及主動接受內(nèi)部監(jiān)督。

一是提升檢察建議質(zhì)量。制發(fā)檢察建議是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督行為，應(yīng)以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，符合法治理性要求。一方面，事實(shí)認(rèn)定精準(zhǔn)化。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在全面調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，列明公益受損、行政機(jī)關(guān)違法以及二者之間存在關(guān)聯(lián)關(guān)系的證據(jù)。另一方面，法律適用精準(zhǔn)化。行政公益訴訟檢察建議的法律依據(jù)就是通常所說的“以法律為準(zhǔn)繩”，即檢察機(jī)關(guān)判斷案件的法律規(guī)范，包括正式法律淵源和非正式法律淵源。總之，行政公益訴訟檢察建議的內(nèi)容應(yīng)符合檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能定位，從法律層面建議行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)，建議內(nèi)容應(yīng)屬于實(shí)施法律規(guī)范的范疇，而非泛化的不具有法律屬性的一般管理內(nèi)容。

二是保障行政機(jī)關(guān)的異議權(quán)。訴前程序的督促、協(xié)同之訴的特征，容易造成檢察機(jī)關(guān)對法律正當(dāng)程序的忽視。相較于2009年《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，2023年《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》專門增加了被建議單位異議的條款，但實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)主動告知行政機(jī)關(guān)異議權(quán)不多。賦予行政機(jī)關(guān)對公益訴訟檢察建議提出異議的權(quán)利，有利于檢察機(jī)關(guān)客觀中立進(jìn)行判斷，提升訴前程序的公正性。因此，檢察建議應(yīng)列明被建議行政機(jī)關(guān)具有提出異議的權(quán)利以及提出異議的方式和期限。檢察機(jī)關(guān)收到行政機(jī)關(guān)異議后，應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行復(fù)核，聽取行政機(jī)關(guān)意見，經(jīng)檢察長或檢察委員會討論后作出決定，送達(dá)行政機(jī)關(guān)并書面告知行政機(jī)關(guān)理由。

三是完善內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)的一體化運(yùn)行優(yōu)勢有利于實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟訴前程序的內(nèi)部監(jiān)督制約，當(dāng)前的重點(diǎn)是強(qiáng)化對檢察建議和磋商的管理和規(guī)范。一方面，要細(xì)化訴前檢察建議報送上級檢察機(jī)關(guān)備案、上級檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)修改或者撤回檢察建議、檢察建議落實(shí)效果評估標(biāo)準(zhǔn)以及結(jié)案規(guī)范等工作機(jī)制。特別是上級檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)修改或者撤回檢察建議，本質(zhì)是對行政公益訴訟訴前程序中檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)處斷權(quán)的一種限制。另一方面，磋商已正式寫入《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》，未來檢察機(jī)關(guān)可能會大量運(yùn)用磋商方式辦理訴前程序案件。應(yīng)盡快對磋商進(jìn)行法定化規(guī)范，避免出現(xiàn)檢察權(quán)濫用的風(fēng)險。

訴前程序的社會化運(yùn)行

公民參與司法，對司法公正、司法民主、司法公信力以及司法能力提升均具有促進(jìn)作用。一直以來，檢察機(jī)關(guān)都面對既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”的質(zhì)疑。檢察權(quán)作為一種國家公權(quán)力，并非對權(quán)力擴(kuò)張和權(quán)力濫用天然免疫。相較于自我監(jiān)督，引入外部監(jiān)督更有利于檢察機(jī)關(guān)消除外部對其“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的質(zhì)疑，而吸納公眾參與訴前程序是檢察機(jī)關(guān)主動引入外部監(jiān)督的最有效的方式，既符合司法民主和司法公開的要求，也符合公益訴訟協(xié)同、督促之訴的獨(dú)特屬性。

其一，對突出的公益受損問題是否通過訴前程序解決，聽取公眾意見，進(jìn)行民主決策。對公益訴訟檢察語境中“公共利益”范圍的界定，應(yīng)恪守法定主義，但在缺乏法律規(guī)定的情形下，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)以缺乏依據(jù)為由拒絕受理群眾反映強(qiáng)烈的公益受損問題。但是，也不能片面依靠立法來克服這種現(xiàn)實(shí)局限。國家利益和社會公共利益的享有主體本質(zhì)上是社會大眾，檢察機(jī)關(guān)更應(yīng)秉持能動司法理念，借助公眾參與提升檢察機(jī)關(guān)通過訴前程序介入的正當(dāng)性。

其二，探索行政公益訴訟檢察建議公開化。以公開為原則、不公開為例外，是司法公開的應(yīng)有之義。最高人民檢察院《檢務(wù)公開工作細(xì)則》規(guī)定，對涉及公共利益的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動向社會公開。因此，訴前程序全過程一般應(yīng)向社會公眾公開，允許新聞媒體公開報道。公開內(nèi)容主要包括訴前檢察建議形成過程以及建議理由、依據(jù)和結(jié)果，訴前檢察建議公開可以使社會公眾全面了解其制發(fā)過程和依據(jù)等，從而對訴前程序進(jìn)行外部制約和監(jiān)督。

其三，在訴前程序引入公開聽證。檢察機(jī)關(guān)通過公開聽證聽取行政機(jī)關(guān)、違法行為人、人民監(jiān)督員和專家等多方主體意見，有利于全面、客觀、準(zhǔn)確了解案件事實(shí)，有利于訴前程序的針對性和實(shí)效性。公開聽證使檢察機(jī)關(guān)作為中立者進(jìn)行裁決，削弱了檢察機(jī)關(guān)履行實(shí)質(zhì)處斷權(quán)的單方、書面和行政化色彩，符合司法權(quán)運(yùn)行的公開性、親歷性、多方參與等特征，有利于提升訴前程序的科學(xué)化和公信力。

其四，完善行政公益訴訟檢察建議落實(shí)效果第三方評估機(jī)制。對行政公益訴訟檢察建議落實(shí)過程和結(jié)果，檢察機(jī)關(guān)通過專家論證、人大代表參與、媒體監(jiān)督等方式聽取第三方意見，據(jù)此決定后續(xù)是否提起訴訟或者作出終結(jié)審查決定，有利于提升對訴前程序?qū)嵭У谋O(jiān)督。

其五，完善公益訴訟技術(shù)支持體系。公益訴訟的線索排查、調(diào)查取證、效果評估等環(huán)節(jié)對技術(shù)要求較高，僅依靠檢察機(jī)關(guān)無法高效完成辦案過程。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)借助專業(yè)人士，推動公益訴訟與技術(shù)深度融合，提升其專業(yè)、科學(xué)水平，防止單方作出決斷，避免對檢察機(jī)關(guān)“外行監(jiān)督內(nèi)行”的質(zhì)疑。