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劉佐/文 今年10月23日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作的決定》，這是近期中國房地產稅改革的最新重大舉措。

一、中國房地產稅發展的簡況

中國征收房地產稅歷史悠久，周朝的“廛布之征”就具有房產稅的性質，近代房地產稅始于清朝后期的房捐和土地稅，民國時期國民政府曾經公布《房捐條例》等房地產稅法規。中華人民共和國成立以后繼續征收房地產稅，中央人民政府政務院于1951年8月8日公布《城市房地產稅暫行條例》，即日起施行。1973年稅制改革時，國務院將對國營企業和集體企業征收的房地產稅并入工商稅，城市房地產稅僅對極少數私人的城市房地產征收。

在中國改革開放以后的稅制改革中，房地產稅陸續恢復征收：1986年9月15日和1988年9月27日，國務院先后發布《中華人民共和國房產稅暫行條例》《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》，分別自1986年10月1日和1988年11月1日起施行。上述暫行條例僅適用于國營企業、集體企業、私營企業等內資企業和中國公民，并規定個人所有非營業用的房產免稅，與上述房產相關的土地沒有征稅的規定；外商投資企業、外國企業和外國公民繼續繳納城市房地產稅和土地使用費。2006年，國務院修改了《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》，規定自2007年起對外商投資企業、外國企業征收城鎮土地使用稅，土地使用費停止征收。2008年，國務院決定自2009年起廢止《城市房地產稅暫行條例》，按照《中華人民共和國房產稅暫行條例》對外商投資企業、外國企業和外國人征收房產稅。至此，實現了房地產稅制度的內外統一。

2023年，全國房產稅、城鎮土地使用稅收入分別為2841.8億元、2058.2億元，合計4900億元，約占全國稅收收入的3.2%、地方稅收入的23.4%和地方政府全部財政收入的2.7%。

二、近年來中國房地產稅改革的推動情況

近十多年來，中國對房地產稅改革做了很多研究工作，認識逐漸深化，也開展了一些試點工作：

2010年5月27日，國務院批轉國家發展和改革委員會報送的《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》，其中提出逐步推進房產稅改革。

同年10月18日，中國共產黨第十七屆中央委員會第五次全體會議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，其中提出研究推進房地產稅改革。

2011年1月27日，根據國務院的決定，上海市、重慶市人民政府分別發布《上海市開展對部分個人住房征收房產稅試點的暫行辦法》《重慶市人民政府關于進行對部分個人住房征收房產稅改革試點的暫行辦法》，次日起實施。從10年來的情況看，上述改革試點似乎運行比較平穩，但是未見其他地區跟進，后來很長一段時間內也未見有關方面就此公布新的具體要求。

2011年3月14日，第十一屆全國人民代表大會第四次會議批準《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，其中采納了中共十七屆五中全會的建議，提出研究推進房地產稅改革。

2023年11月12日，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中提出加快房地產稅立法，并適時推進改革。

2023年3月16日，第十二屆全國人民代表大會第四次會議批準《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，其中提出推進房地產稅立法。

2023年5月11日，中共中央、國務院發布《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，其中提出穩妥推進房地產稅立法。

同年12月23日，財政部部長劉昆在《人民日報》發表署名文章《建立現代財稅體制》，其中提出按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則，積極穩妥推進房地產稅立法和改革。

2023年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第四次會議批準《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，其中再次提出推進房地產稅立法。

此外，從十二屆、十三屆全國人大常委會的立法規劃看，其中都有房地產稅法；近年來全國人大常委會的年度立法工作計劃中也曾經多次列入房地產稅法，作為預備項目和初審項目，但是不包括2023年。2023年11月29日召開的十三屆全國人大常委會第一百零六次委員長會議已經原則通過全國人大常委會2023年度工作立法工作計劃，但是其中應該不會再有房地產稅法的內容。

三、近期中國房地產稅改革的安排和展望

今年5月14日，全國人大常委會法制工作委員會相關負責人談及“落實稅收法定原則”進度時介紹，按照全國人大常委會立法規劃的安排，有關方面正在研究起草房地產稅法草案，相關工作正在穩步推進，似乎再次表明了“立法先行”的思路。

8月17日，中央財經委員會第十次會議召開，研究促進共同富裕等問題，提出加強高收入的規范和調節，措施之一就是積極穩妥地推進房地產稅立法和改革，做好試點工作。由此可見房地產稅立法和改革的新寓意和“試點先行”的新思路，十三屆全國人大常委會第三十一次會議據此作出關于房地產稅改革試點工作的決定也順理成章。

筆者根據自己近年來研究中國房地產稅立法和改革的心得粗略分析，全國人大常委會作出的上述決定有下列要點特別值得關注：

第一，房地產稅改革試點先行，而且試點期限長達5年，待條件成熟時制定法律，不急于求成，匆忙立法，體現了高層對房地產稅立法和改革的積極而穩妥的策略，這是近期中國房地產稅立法和改革的新起點。

第二，房地產稅改革試點工作由全國人大常委會授權國務院辦理，不同于2011年國務院批準個別城市人民政府試點的做法，權限適當上收，再次體現了稅收法定的原則。

第三，試點地區房地產稅的征稅對象為用于居住的房地產，但是不包括依法擁有的農村宅基地及其上的住宅；納稅人為相關的土地使用權人、房屋所有權人，即擬對規定范圍以內的住宅征稅，從而擴大了現行房產稅、城鎮土地使用稅的征稅對象、納稅人的范圍，與外國通行的房地產稅大體一致，這是中國改革開放以后房地產稅制度改革的又一次重大突破。如同個人所得稅并非對所有個人的全部所得征收一樣，房地產稅也不應該對所有用于居住的房地產征收，而是應當設計適當的征稅起點即免征額，這是保障人民基本生活的需要。從加強高收入的規范和調節考慮，房地產稅的納稅人應當以擁有較多房地產的高收入者為主。

第四，房地產稅試點的具體辦法由國務院制定，上述辦法的實施細則由試點地區人民政府制定，房地產稅的征收管理模式和程序由國務院及其有關部門、試點地區人民政府確定，責權比較分明，配置也比較合理，有利于此項試點工作的順利開展。這意味著，在國務院制定全國統一的房地產稅試點辦法以后，各試點地區根據當地的情況制定的實施方案可能不盡相同，如各地規定的征稅范圍、計稅依據、稅率、減免稅和實施日期等稅制要素可能存在一些差異，這是符合中國國情的，外國的房地產稅制度通常也不是全國統一的。

第五，房地產稅試點地區由國務院綜合考慮多方面因素以后確定，報全國人大常委會備案；全國人大常委會的上述決定自公布之日起施行，試點實施啟動時間由國務院確定，既體現了稅收法定的原則，也有利于國務院的具體操作。鑒于房地產稅通常按年計征，如果國務院可以近期提出方案，明年實施可能比較適宜。至于試點地區的選擇，不妨可以考慮“點面結合”，即在中國東部、中部和西部地區同時起步，以經濟比較發達的大中型城市為主。