一、行政許可法的立法宗旨

立法宗旨是一部法律的靈魂，為立法活動指明方向和提供理論依據，對于確定法律的原則、設計法律條文、處理解決不同意見等具有重要的指導意義。2003年8月27日，備受矚目的《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）由十屆全國人大常委會第四次會議通過，并將于2004年7月1日起施行。該法是繼《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復議法》頒布實施后又一部規范政府共同行為的極其重要的法律，是“我國民主法制建設史上的又一座里程碑”。行政許可法的立法宗旨是通過規范行政許可的設定和實施，在維護公民、法人或者其他組織的合法權益與保障行政機關依法行使職權兩方面尋找最佳結合點。

（一）規范行政許可的設定和實施

這可以概括為最直接的立法目的，也反映了行政許可立法的必要性。所謂行政許可設定權，就是規定公民、法人或者其他組織從事某些特定的活動，需要事先經行政機關批準的權力。過去，行政許可的設定權不夠明確，設定主體比較混亂，致使行政許可事項不斷增加，加大了經濟發展成本，甚至阻礙了經濟和社會的發展，妨礙了公民、法人或者其他組織的創造性和積極性。為了從源頭上解決行政審批過多過濫的問題，行政許可法在立法宗旨上，開宗明義，要規范行政許可的設定，主要從兩個方面入手：一是規范行政許可的設定范圍，明確了可以設定行政許可的主要事項；二是規范設定行政許可的主體，嚴格限制和減少設定主體。根據《行政許可法》的規定，享有行政許可設定權的，只有法律、行政法規（包括國務院的決定）地方性法規以及省級人民政府規章。過去曾大量設定行政許可的部門規章，被取消了設定權；對省級人民政府設定行政許可，也作了嚴格的限制。除了法律、行政法規（包括國務院的決定）地方性法規和省級人民政府規章外，其他規范性文件，一律不得設定行政許可。凡是設定了行政許可的，一律無效，并予以撤銷。這對從源頭上治理行政審批過多過濫的現象具有重要意義。行政許可的實施，就是指行政機關按照法定的程序，批準或者不批準公民、法人或者其他組織的行政許可申請的活動以及對被許可人的監督和管理等。過去由于行政許可的實施程序沒有統一立法，行政許可的辦理，在不同地區、不同部門，有很大的差異。有些審批程序不公開、不公平，成為腐敗的溫床；有些審批程序非常繁瑣，不利于老百姓辦事。行政許可立法，一方面要減少行政審批，另一方面要簡化行政審批程序。實施行政許可，要做到公正、公開，公布許可條件，禁止暗箱操作；一個行政機關實施行政許可涉及機關內部幾道環節的，應當“一個窗口”對外；依法需要幾個部門許可的，要集中統一辦理，盡量減少多頭審批；決定行政許可，行政機關應當聽取當事人的意見，不予許可的要說明理由等。

（二）實現保護公民利益和維護公共利益的統一

這可以理解為行政許可立法的間接目的，即在規范行政許可的設定和實施的過程中，所要達到的目的。它體現了《行政許可法》的價值取向。主要包括以下幾點：

1.保護公民、法人和其他組織的合法權益。國家行政機關在負責組織、領導和管理國家行政事務，行使國家行政管理職權的過程中，根據憲法、法律、行政法規、地方性法規以及行政規章的規定，可以采取行政措施，依職權作出各種具體行政行為。雖然行政機關的行政行為必須依據法律或者在法律規定的范圍內作出，但國家行政機關在國家機構中是機關最大工作人員最多，管理的范圍和涉及的領域最廣，同公民關系最為密切的機關，在行使職權時也最容易與相對人發生糾紛。就行政許可的實施而言，行政機關可以批準或者不批準行政許可申請人的申請，可以撤銷、吊銷、注銷已經頒發的行政許可，可以對被許可人進行種種監管等。這些權力運用不當，都有可能侵犯被許可人的合法權益。本法對行政許可設定和實施的規范，在設計有關制度和程序的時候，一個重要的指導思想就是要保護公民、法人或者其他組織的合法權益。如行政許可的設定和實施，應當依照法定權限、范圍、條件和程序；應當遵循公開、公正、公平、非歧視的原則；應當遵循便民的原則。公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政許可，享有陳述權、申辯權；有權申請行政復議或者提起行政訴訟；其合法權益因行政機關違法實施行政許可受到損害的，有權依法要求賠償。特別是本法還規定了信賴保護原則，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可，受法律保護，行政機關不得擅自改變。這些都是保護公民、法人或者其他組織合法權益的直接體現。

2.維護公共利益和社會秩序。不同公民的權利和自由的有機組合、和諧相處的狀態構成了社會發展和穩定所必須的秩序。維護這種秩序，成為社會成員的一種共同利益和要求。當某一個個體的權利和自由超越一定的界線，不斷膨脹和擴大時，就會影響或損害他人的權利和自由，進而損害公共利益和社會秩序。因此對權利和自由的行使要有一定的限制和監督，這就是行政管理的任務之一。公共利益和社會秩序并不脫離公民的權利和自由單獨存在，而是通過具體的權利和自由體現出來。對公共利益和社會秩序的維護，也是從根本上維護大多數人的利益。行政許可立法致力于在保護公民權利與維護公共利益和社會秩序方面，尋找最佳結合點。如行政機關實施行政許可，一方面要堅持公開、公平、公正和非歧視的原則，接受公民、法人或者其他組織的監督；另一方面，行政機關要對被許可人從事許可活動實施有效監督，對違法從事許可活動的個人和組織，依法給予處理。需要指出的是，公共利益在本質上是非人格化的利益，是不特定多數人的利益。它與部門利益、單位利益和小集體的利益是有本質區別的。實踐中，有的假借公共利益之名，行謀取部門利益、小集體利益之實，這是應當予以警惕和注意的。

3.保障和監督行政機關有效實施行政管理。保障公民的權利和自由，維護公共利益和社會秩序，都需要行政機關積極開展工作來實現。但在對行政機關權限的賦予上，要兩者兼顧。行政機關的權限過小、手段過少，會影響上述目的的實現；但權限過大，缺乏監督，就有可能導致權力濫用，同樣會影響上述雙重目的的實現。正是基于以上要求，本法對行政機關的規定，包括兩個方面，一是保障行政機關依法行使職權，二是監督行政機關依法履行職責。在行政法的發展歷史上，先后有兩種理論觀點，一種強調管理，即行政法就是管理法，側重于保障行政機關行使職權，賦予其充分的法律手段；另一種強調控制和抑制行政權，以保護公民的權利。現在，我國的行政法理論已基本形成了一種共識，即對行政機關，既要保障其依法行使職權，又要加強對其行使權力活動的監督。我國的行政訴訟法、行政復議法、行政處罰法等都體現了這一思想。行政許可法也不例外，也體現了保障與監督并舉的宗旨。一方面，賦予國務院和省級人民政府一定的行政許可設定權，方便他們及時運用行政許可手段進行管理；規定行政許可的實施機關和實施程序，保障行政機關依法實施行政許可；賦予行政機關監督檢查權，保障了行政機關對行政許可的監管；規定違反行政許可管理的法律責任，保障了行政機關的處罰手段等。另一方面，監督行政機關實施行政管理，如在行政許可的實施過程中，規定了行政機關的具體責任；公民可以提請行政復議和行政訴訟；上級行政機關、監察機關等可以監督行政機關實施行政許可的行為；行政機關及其工作人員違法實施行政許可應當承擔相應的法律責任等。

二、《行政許可法》的內容解讀

（一）《行政許可法》的調整范圍

按照《行政許可法》規定，本法所要規范的行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。有關行政機關對其他機關或者對其直接管理的事業單位的人事、財務、外事等事項的審批，不適用《行政許可法》。

對適用《行政許可法》的行政許可，《行政許可法》針對行政許可在設定和實施方面存在的突出問題，從行政許可設定權、設定行政許可的事項以及實施行政許可的機關、程序、費用、監督、責任等方面作了明確、具體的規定。

（二）行政許可的設定權

行政許可是一項重要的行政權力。設定行政許可屬于立法行為，應當符合立法法確定的立法體制和依法行政的要求，做到相對集中。從權限講，原則上只有全國人大及其常委會、國務院可以設定行政許可，省、自治區、直轄市和較大的市的人大及其常委會、人民政府可以依據法定條件設定行政許可，國務院各部門和其他國家機關一律不得設定行政許可。從形式講，設定行政許可的法律文件必須是公開的、規范的，有關行政許可實施機關、條件、程序和期限的規定應當明確、具體?？偟膩碚f，只有法律、行政法規和國務院有普遍約束力的決定可以設定行政許可，地方性法規和地方政府規章可以依據法定條件設定行政許可，其他規范性文件一律不得設定行政許可。據此，針對目前設定行政許可比較混亂的問題，行政許可法按照合法的原則，對行政許可設定權從嚴作了規定：

一是，法律可以對《行政許可法》規定的可以設定行政許可的各類事項設定行政許可?！缎姓S可法》規定可以設定行政許可的事項，尚未制定法律的，行政法規、國務院有普遍約束力的決定可以設定行政許可。需要全國統一制度和中央統一管理的事項，只能由法律、行政法規設定行政許可。

二是，除只能由法律、行政法規設定行政許可的事項外，依法可以設定行政許可的事項，尚未制定法律、行政法規、國務院有普遍約束力的決定的，地方性法規、地方政府規章可以設定行政許可。

三是，法律、法規、地方政府規章之間，法律設定行政許可的，行政法規、國務院有普遍約束力的決定、地方性法規、地方政府規章不得與之相抵觸；行政法規、國務院有普遍約束力的決定設定行政許可的，地方性法規、地方政府規章不得與之相抵觸；地方性法規設定行政許可的，地方政府規章不得與之相抵觸。

四是，除法律、行政法規、國務院有普遍約束力的決定、地方性法規、地方政府規章外，國務院部門規章以及依法不享有規章制定權的地方人民政府和其他機關制定的規范性文件不得設定行政許可。

（三）設定行政許可的事項

在現實生活中存在一種傾向，一講行政管理，就要審批。于是，什么事情都要設定行政許可。針對這個問題，在立法征求意見過程中，普遍認為：行政許可法對哪些事項可以設定行政許可，哪些事項不能設定行政許可，需要作出明確規定?？紤]到我國經濟體制還處于轉軌時期，政府職能轉變還沒有完全到位，為了對下一步改革留有余地，這個問題不宜規定過于具體，以免掛一漏萬。據此，行政許可法對可以設定行政許可的事項作了原則規定，主要是：直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項；有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項；提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項；直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項；企業或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項；法律、行政法規規定可以設定行政許可的其他事項。除這些事項外，其他事項不得設定行政許可。同時，設定行政許可還要堅持合理的原則，可以設定行政許可的事項，也并不是都要設定行政許可。據此，《行政許可法》規定，通過下列方式能夠予以規范的，可以不設行政許可：（1）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（2）市場競爭機制能夠有效調節的；（3）行業組織或者中介機構能夠自律管理的；（4）行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。

（四）行政許可的分類

現行法律、法規規定的行政許可包括審批、審核、批準、認可、同意、登記等不同形式，涉及不同部門、不同行政管理事項。經分析，不同種類的行政許可，其性質、功能、適用條件和程序是有很大差別的。比如，有關國有土地的出讓審批，應當實行招標、拍賣；工商登記就無法招標、拍賣。再如，取得律師資格，需要考試；集會游行示威許可就不能通過考試取得。因此，為了對行政許可加以規范，強化對實施行政許可的監督，《行政許可法》借鑒國外通行做法，根據性質、功能、適用事項的不同，將行政許可分為以下五類：

一是普通許可。普通許可是由行政機關確認公民、法人或者其他組織是否具備從事特定活動的條件。它是運用最廣泛的一種行政許可，適用于直接關系國家安全、經濟安全、公共利益、人身健康、生命財產安全的事項。普通許可的功能主要是防止危險、保障安全，一般沒有數量控制。

二是特許。特許是由行政機關代表國家向被許可人授予某種權利，主要適用于有限自然資源的開發利用、公共資源的配置、直接關系公共利益的壟斷性企業的市場準入等。海域使用許可、無線電頻率許可是典型的特許。特許的功能主要是分配稀缺資源，一般有數量控制。

三是認可。認可是由行政機關對申請人是否具備特定技能的認定，主要適用于為公眾提供服務、直接關系公共利益并且要求具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能的資格、資質。認可的主要功能是提高從業水平或者某種技能、信譽，沒有數量限制。

四是核準。核準是由行政機關對某些事項是否達到特定技術標準、技術規范的判斷、確定，主要適用于直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備設施的設計、建造、安裝和使用，直接關系人身健康、生命財產安全的特定產品、物品的檢驗、檢疫。核準的功能也是為了防止危險、保障安全，沒有數量控制。

五是登記。登記是由行政機關確立個人、企業或者其他組織的特定主體資格。登記的功能主要是確立申請人的市場主體資格，沒有數量控制。

（五）行政許可程序

行政許可程序是規范行政許可行為，防止濫用權力、保證正確行使權力的重要環節，需要作出具體規定。

按照效能與便民的原則，《行政許可法》總結成功實踐經驗，借鑒國外通行做法，從行政機關和老百姓兩個方面對實施行政許可的一般程序作了規定：（1）省級人民政府經國務院批準，可以將幾個行政機關行使的行政許可權相對集中。（2）一個行政機關實施行政許可涉及機關內部幾道環節的，應當“一個窗口”對外。（3）依法需要幾個部門幾道許可的，可以由一個部門牽頭征求其他有關部門意見后統一辦理，或者實行聯合辦理、集中辦理，盡量減少“多頭審批”。（4）行政機關應當將有關行政許可事項的規定在辦公場所公示。（5）作出行政許可決定前，行政機關應當聽取意見；不予行政許可的，要說明理由。

《行政許可法》總結實踐經驗，規定行政許可申請可以通過信函、電報、電傳、傳真、電子數據交換和電子郵件等方式提出；除法定情形外，也可以委托代理人提出；行政許可決定盡量做到當場受理、當場決定，不能當場決定的，行政機關應當自受理行政許可申請之日起二十日內作出行政許可決定。二十日內不能作出決定的，經本行政機關負責人批準，可以延長十日，并應當將延長期限的理由告知申請人。

（六）監督和責任

在現實生活中，行政機關重許可、輕監管或者只許可、不監管的現象比較普遍；行政機關實施行政許可，往往只有權力、沒有責任，缺乏公開、有效的監督制約機制。為了解決這個問題，《行政許可法》就強化監督、嚴格責任作了明確規定。

關于對實施行政許可的監督，《行政許可法》規定：（1）行政機關應當對被許可人是否依法從事行政許可事項的活動監督檢查，監督檢查情況要進行記錄，并接受公眾查閱。（2）為了便于行政機關履行監督責任，賦予行政機關抽樣檢查、檢測、檢驗和實地檢查的權力。（3）為了提高監督力度，行政機關應當采取措施，通過舉報渠道實施監督。針對實踐中存在的行政機關撤銷行政許可的條件不清、責任不明、隨意性較大等問題，《行政許可法》按照既強化行政機關的監督職權、又保護老百姓合法權益的原則，借鑒國外通行做法，規定：行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守作出準予行政許可決定的，超越法定職權作出準予行政許可決定的，違反法定程序作出準予行政許可決定的，對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的，以及依法可以撤銷行政許可的其他情形的，由行政機關依法予以撤銷；撤銷行政許可造成被許可人合法權益受到損害的，行政機關應當依法給予賠償。此外，如果被許可人通過欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可，應當依法予以撤銷，并且被許可人基于行政許可取得的利益不受保護。

《行政許可法》對違法設定或者實施行政許可的，對公民、法人或者其他組織擅自從事應當經過行政許可的活動的，都規定了明確、具體的法律責任，主要是：行政機關對依法應當許可的不予許可，對不應當許可的給予許可，不依法履行監督責任或者監督不力的，直接負責的主管人員和其他直接責任人員要承擔相應的法律責任。未經行政許可，擅自從事依法應當取得行政許可的活動的，由行政機關依法采取措施予以制止，并依法給予處罰；觸犯刑法的，依法追究刑事責任。

此外，為了從源頭上預防和治理腐敗，《行政許可法》還對行政許可收費作了規范，規定：行政機關實施行政許可原則上不得收費；按照各國通行做法要收取的費用，也應當由法律、行政法規規定，明確收費標準，并嚴格實行收支兩條線。