法律、行政法規以及規章，對國有建設用地使用權的取得方式、出讓主體、出讓要求和締約程序等均有明確規定。與合同法上普通標的物買賣合同不同，國有建設用地使用權出讓合同具有行政性及合同性雙重屬性；出讓合同既要遵循意思自治和契約自由原則，也要按照法律、行政法規規定的步驟、程序和方式締約和履行。此類合同的效力，要依據《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）、《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）、《行政訴訟法》以及相關行政法規的規定綜合進行評價；

合同是否有效既須符合《合同法》的規定，亦不能違反《土地管理法》等法律、行政法規的強制性規定。《土地管理法》（2004修正）第四十三條第一款規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;第四十六條規定，國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施;第五十四條規定，建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得;第六十三條規定，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十條規定，土地使用權出讓的地塊、用途、年限和其他條件，由市、縣人民政府土地管理部門會同城市規劃和建設管理部門、房產管理部門共同擬定方案，按照國務院規定的批準權限報經批準后，由土地管理部門實施;第十一條規定，土地使用權出讓合同應當按照平等、自愿、有償的原則，由市、縣人民政府土地管理部門（以下簡稱出讓方）與土地使用者簽訂。《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》第四條第一款規定，商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。《協議出讓國有土地使用權規定》第三條規定，出讓國有土地使用權，除依照法律、法規和規章的規定應當采用招標、拍賣或者掛牌方式外，方可采取協議方式。

無論是行政協議還是民事合同，締約雙方的主體資格都是關涉合約法律效力的基礎性條件。不同于一般民事合同中的權利主體可以通過事前委托或者事后追認程序賦予無權處分人簽訂的合同效力，簽訂行政協議中行政主體一般須具有法律、法規、規章等賦予的行政職權。與民事合同中無權處分合同的效力認定相比，無行政職權、無簽約主體資格的行政主體簽訂的行政協議的效力認定，在適用《合同法》第五十一條等有關無處分權人訂立的合同的效力轉換條件應更為嚴格。無法律、法規、規章授權的行政主體簽訂的行政協議，將可能因合同歸于無效而無法得到履行。《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十一條規定，土地使用權出讓合同應當按照平等、自愿、有償的原則，由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。

二、關于《協議》無效后的損失確定與責任承擔問題

《合同法》第五十八條規定:“合同無效或者被撤銷后，因該合同取得的財產，應當予以返還；不能返還或者沒有必要返還的，應當折價補償。有過錯的一方應當賠償對方因此所受到的損失，雙方都有過錯的，應當各自承擔相應的責任。”

一般認為，合同無效情形下產生的賠償責任系締約過失責任，合同有效情況下的賠償責任系違約責任；合同無效的賠償責任范圍主要是信賴利益損失，違約責任范圍則包括履行利益損失。信賴利益損失主要指過錯方賠償對方因合同無效（不成立或被撤銷）而遭受的損失，即過錯方賠償對方因信賴合同有效成立而實際遭受的損失，包括締約過程中發生的費用損失、為履行合同而增加的場地設施設備價值減損損失、為履行合同而發生的其他費用損失等。賠償信賴利益損失的目的，在于使無過錯方利益能夠恢復至合同簽訂之前的狀態：即如果不是為了簽訂和履行合同，無過錯方本不會發生上述費用；而如果合同有效，無過錯方發生的上述費用將從合同履行的利益中得以補償。但是，信賴利益損失的賠償依法不應包括若合同有效而可能獲得的預期履行利益損失；只有在合同有效且違約方不履行合同義務或者履行合同義務不符合約定、給守約方造成損失的情況下，守約方才可以主張履行利益，以及主張合同履行后可以期待獲得的利益，且履行利益不得超過違約方訂立合同時預見到或者應當預見到的因違約可能造成的損失。

三、關于行政機關對無效《協議》采取補救措施的附隨義務問題

實踐中，國有建設用地使用權出讓合同引發的糾紛，有通過民事訴訟程序解決，也有通過行政訴訟程序解決。選擇通過行政訴訟程序解決的，人民法院在適用《合同法》等民事法律規范認定合同效力、確定損失范圍、分配違約責任的同時，還應依據行政實體法律規范和《行政訴訟法》對行政機關訂立、履行、變更、解除國有建設用地使用權出讓合同的行為是否具有法定職權、是否濫用職權、適用法律法規是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當、是否履行相應法定職責等進行合法性審查。由于行政協議的一方主體恒定為行政機關，且行政協議均系為實現公共利益而簽訂，行政協議應當比民事合同更加強調合同效力的穩定性，以盡快實現行政管理目的和公共服務目標；否定已經依法成立并生效的行政協議的效力應當更加審慎。人民法院在適用《合同法》第五十二條合同無效條款，特別是以違反法律、行政法規的強制性規定而確認合同無效時，應當采用比普通民事合同更加嚴格的標準；認定合同是否因違反法律、行政法規的強制性規定而無效，應當權衡所保護的法益類型、違法性程度以及交易安全等因素綜合考量。與行政協議相對人相比，行政機關更加熟悉并知曉所簽訂行政協議領域的法律、行政法規等規定，居于簽訂行政協議的優勢地位，對簽約主體、協議條款的合法性具有更高的注意義務。因此，對行政機關在簽訂行政協議后又以違反法律、行政法規強制性規定為由提出協議無效的主張，人民法院應當更加嚴格地進行審查；堅持將行政機關誠實守信作為依法行政的基本要求，監督行政機關依法履行行政協議，不支持因市場環境變化、政府換屆、領導人員更替等原因動輒以行政協議違反法律、行政法規的強制性規定為由違約、毀約。行政協議確因締約主體、締約程序和締約方式違反法律、行政法規禁止性規定而無效，行政機關需依照《合同法》第五十八條規定承擔法律責任的，人民法院可在尊重合同相對性原則的前提下，注重發揮行政權統一性和行政機關間的協同性，要求行政機關主動協調相關行政職能部門，采取相應的補救措施，承擔相應的附隨義務，以促進行政協議目的實現。為了使行政協議所確定的行政管理目的和公共服務目標盡快實現，條件成熟的，人民法院可參照《行政訴訟法》第七十六條、第七十八條第一款，《合同法》第九十七條、第一百零七條、第一百一十二條的規定，責令行政機關采取補救措施，通過完善手續和程序，變更協議主體或者重新依法定程序簽訂新的行政協議等方式，以保障行政協議相對人的合法權益，維護交易安全。