中國(guó)自建立行政訴訟制度以來(lái)，在行政法制建設(shè)上取得了歷史性的突破，這對(duì)于保障公民權(quán)利，促進(jìn)國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法行政有重要的意義。但是，我們還必須看到當(dāng)前行政訴訟制度存在的缺陷和不足。筆者認(rèn)為，證據(jù)制度是訴訟制度的重要組成部分，而當(dāng)前行政訴訟的證據(jù)制度遠(yuǎn)不能滿足行政訴訟目的的需要，已成為行政訴訟進(jìn)一步發(fā)展的障礙。從世界證據(jù)制度方面而言，英美法系證據(jù)制度比較發(fā)達(dá)，證據(jù)制度已是一套獨(dú)立的規(guī)則，在訴訟程序法律中占有極為重要的地位。而大陸法系的證據(jù)制度則仍處于探索狀態(tài)。那么，與大陸法系有密切歷史淵源的中國(guó)，在行政訴訟中，有無(wú)可能發(fā)展出一套完善的證據(jù)規(guī)則呢？這一思考是本文的邏輯起點(diǎn)。
行政訴訟證據(jù)制度的目的是為了維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，在訴訟中，把保護(hù)行政管理相對(duì)方的權(quán)益放在第一位。因?yàn)樵谛姓芾淼倪^(guò)程中，行政方掌握巨大的行政權(quán)力，相對(duì)方處于力量較弱的一端，無(wú)法掌握行政的過(guò)程和在行政過(guò)程中的大量信息。所以在訴訟過(guò)程中，從證據(jù)制度角度而言，對(duì)行政相對(duì)人要重點(diǎn)保護(hù)，這符合行政訴訟法的立法宗旨。
我國(guó)行政訴訟結(jié)構(gòu)比較特殊，負(fù)責(zé)審理行政訴訟的司法機(jī)構(gòu)是普通法院，這一點(diǎn)與英美法系相同。但我國(guó)行政訴訟案件適用獨(dú)立的訴訟程序，即中華人民共和國(guó)行政訴訟法，這一點(diǎn)又與法國(guó)的行政訴訟體制類(lèi)似。然而，我國(guó)缺少像法國(guó)那樣嚴(yán)密的法官監(jiān)督管理制度，在我國(guó)目前的審判實(shí)踐中，審判人員的水平普遍較低。因此，證據(jù)制度也要考慮到這一情況，不能認(rèn)為對(duì)法律外行適用的證據(jù)規(guī)則對(duì)于法官就沒(méi)有適用的價(jià)值。
故綜合以上因素，中國(guó)行政訴訟證據(jù)制度的體系，首先要結(jié)合中國(guó)行政訴訟制度的目的、法官的素質(zhì)和水平，從促進(jìn)中國(guó)法治進(jìn)程的高度，吸收國(guó)外的進(jìn)步理論，改造我們現(xiàn)有的證據(jù)規(guī)則。筆者認(rèn)為，未來(lái)的行政訴訟證據(jù)制度應(yīng)包括以下主要內(nèi)容：證據(jù)的一般規(guī)定；舉證規(guī)則；證明標(biāo)準(zhǔn)；查證規(guī)則；采證規(guī)則。
什么樣的證據(jù)才是合法的證據(jù)？什么證據(jù)才是有證明力的證據(jù)？這是行政訴訟當(dāng)事人在提出證據(jù)進(jìn)行訴訟時(shí)首先遇到的問(wèn)題。行政訴訟“一般規(guī)定”中應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題予以回答（證據(jù)的“一般規(guī)定”應(yīng)主要涉及行政訴訟證據(jù)的形式和特性）。證據(jù)規(guī)則可以分為證據(jù)本身的規(guī)則和運(yùn)用證據(jù)的規(guī)則兩大類(lèi)。關(guān)于證據(jù)本身的規(guī)則，是指關(guān)于證據(jù)的證據(jù)能力和證明力的規(guī)則。關(guān)于證據(jù)能力的規(guī)則規(guī)定的是何種證據(jù)資料可以作為證據(jù)提出的問(wèn)題。不具有證據(jù)能力的證據(jù)資料，根本就不能作為證據(jù)提出，更不能作為定案的根據(jù)。關(guān)于證據(jù)證明力的規(guī)則，是對(duì)證據(jù)所能證明案件事實(shí)的確切程度。對(duì)于證據(jù)證明力的判斷，一般應(yīng)由法官根據(jù)案件的實(shí)際情況進(jìn)行判斷，不應(yīng)由法律預(yù)先加以規(guī)定。
舉證責(zé)任包括三層含義：一是指當(dāng)事人對(duì)所主張的事實(shí)提供證據(jù)；二是指當(dāng)事人所提供證據(jù)應(yīng)證明其事實(shí)主張；三是指當(dāng)事人對(duì)其主張不能提供證據(jù)時(shí)，則可能承受不利的裁判。就“舉證責(zé)任”方面，應(yīng)對(duì)行政訴訟中原告和被告的舉證責(zé)任做出規(guī)定。舉證責(zé)任明確之后，接下來(lái)是“證明標(biāo)準(zhǔn)”，即當(dāng)事人的舉證責(zé)任究竟要承擔(dān)到什么程度，這是證明標(biāo)準(zhǔn)要解決的問(wèn)題。證明標(biāo)準(zhǔn)是為了實(shí)現(xiàn)證明任務(wù)，案件訴訟中證據(jù)證明所必須達(dá)到的程度。
行政訴訟的過(guò)程，是法官查證與當(dāng)事人質(zhì)證的有機(jī)統(tǒng)一。查證、質(zhì)證構(gòu)成了行政訴訟的兩個(gè)方面，這兩個(gè)方面又與訴訟結(jié)構(gòu)融合在一起。但由于行政訴訟中對(duì)于直接言詞規(guī)則的要求不是很高，所以，對(duì)于質(zhì)證的要求更多轉(zhuǎn)化為法官的查證?？梢哉f(shuō)，在行政訴訟中將主要涉及“查證”的內(nèi)容。證據(jù)制度的“查證”部分應(yīng)對(duì)法官的查證任務(wù)，以及如何解決行政審判權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系做出明確規(guī)定。
最后是關(guān)于“采證規(guī)則”，筆者認(rèn)為這一部分應(yīng)當(dāng)主要論及傳聞證據(jù)規(guī)則和非法證據(jù)規(guī)則。
在證據(jù)制度的建設(shè)中，筆者認(rèn)為，必須借鑒當(dāng)今世界法治發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，并與我國(guó)的實(shí)際相結(jié)合。當(dāng)今世界，證據(jù)規(guī)則以英美法系國(guó)家最為發(fā)達(dá)，英美法系國(guó)家在訴訟制度上奉行當(dāng)事人主義及陪審團(tuán)制度，證據(jù)的提出、調(diào)查、質(zhì)證均由當(dāng)事人負(fù)責(zé)。為了規(guī)范當(dāng)事人的舉證、質(zhì)證活動(dòng)，防止對(duì)由非職業(yè)法官組成的事實(shí)審判者——陪審團(tuán)產(chǎn)生誤導(dǎo)，在長(zhǎng)期的司法實(shí)踐中通過(guò)判例逐步形成了一套相對(duì)完備、系統(tǒng)的證據(jù)規(guī)則，主要集中于證據(jù)能力方面，如傳聞證據(jù)規(guī)則，最佳證據(jù)規(guī)則，意見(jiàn)證據(jù)規(guī)則，證據(jù)相關(guān)性規(guī)則，任意自白規(guī)則，等等。美國(guó)二十世紀(jì)六十年代司法革命時(shí)期，為了規(guī)范偵察權(quán)力的運(yùn)作，加強(qiáng)人權(quán)保障和維護(hù)程序正義，又進(jìn)一步確立了非法證據(jù)排除規(guī)則。而在大陸法系國(guó)家，由于實(shí)行職權(quán)主義訴訟，法官對(duì)程序的進(jìn)行和證據(jù)調(diào)查起主導(dǎo)作用，證據(jù)的取舍及其證明力的大小由法官依其人格、能力、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)而判斷，因此為充分發(fā)揮法官的主觀能動(dòng)性以查明案件事實(shí)，對(duì)證據(jù)的證明能力方面不做過(guò)多限制。盡管如此，有些大陸法系國(guó)家，如德國(guó)，在借鑒英美法系證據(jù)規(guī)則合理因素的基礎(chǔ)上，立法上亦確立了一些證據(jù)規(guī)則以對(duì)證據(jù)的范圍和運(yùn)用予以規(guī)范，并在訴訟理論上形成了所謂程序禁止和證據(jù)禁止的學(xué)說(shuō)。以上這些制度和學(xué)說(shuō)都可以為中國(guó)行政訴訟證據(jù)制度的重構(gòu)提供素材和思路。