《行政處罰法》第六十五條規定：“聽證結束后，行政機關應當根據聽證筆錄，依照本法第五十七條的規定，作出決定。”與舊法第四十三條：“聽證結束后，行政機關依照本法第三十八條的規定，作出決定。”相比，聽證筆錄的效力發生了質的變化。舊法僅僅是將聽證筆錄作為行政處罰決定的參考因素，而新法將聽證筆錄作為行政處罰決定的“根據”。聽證筆錄的價值發生了質的變化。北京京康律師事務所主任、西北政法大學物權與土地制度研究所聯席所長史西寧律師為您詳解：

《行政訴訟法》第三十五條規定“在訴訟過程中，被告及其訴訟代理人不得自行向原告、第三人和證人收集證據。”這就是所謂的“卷宗主義”，意思是說行政機關在訴訟過程中，只能向人民法院提供體現在行政卷宗中行政行為所依據的證據和規范性文件，不得自行向原告和證人收集證據。因為，行政機關作出行政行為的程序應當是先有確鑿的證據和客觀的事實，才能作出行政行為。如果先作出決定后再收集證據，就屬于“先定案后取證”的擅斷主義、主觀主義，不符合依法行政原則。

另一方面，在行政處罰過程中，如果行政相對人故意隱瞞應該提供證明其主張合法或合理的證據而沒有提供，而是在訴訟過程中，進行證據突襲，被訴行政機關因缺少該證據而作出錯誤處罰，導致被訴機關敗訴，這違背了立法的本意，也不利于執法效率和司法公正。為了防止出現這種情況，《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第五十九條規定，“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供證據，原告依法應當提供而拒不提供，在訴訟程序中提供的證據，人民法院一般不予采納。”這也是卷宗主義的體現。

“聽證筆錄”作為行政處罰的根據，正是“卷宗主義”的體現，也就是說，經過聽證程序后，未經聽證質證的證據不能作為行政處罰的根據。這一變化要求要求行政機關執法人員在實務中要做到以下幾點：

一是要運用好質證規則。聽證是一個行政機關內部的準司法程序，其本質就是給了行政處罰雙方當事人質證和辯論的一個平臺，也是賦予了行政處罰利害關系人公開陳述和申辯的一次權利和一個機會。在聽證中，案件調查人員承擔證明行政相對人實施違法行為的證明責任，調查人員應當基于行政違法行為的構成要件，出示證據，說明理由，包括對證據的合法性、真實性、關聯性、證明力的釋明，和對法律、政策及其自由裁量權所持觀點的解釋和說明，闡述行政處罰行為的合理性。特別要注意，聽證結束后，行政處罰決定作出前，行政機關發現新的證據可能改變事實認定結果的，執法機關應當告知當事人有權再次聽證。

二是要善于說明決定理由。經聽證的行政處罰決定，應當基于聽證筆錄對事實認定、法律適用、裁量因素等作出清楚、充分的說明，尤其是對行政相對人提出而沒有采納的意見更要作出明確的說明。否則，聽證就成了聾子耳朵，樣子貨。為了防止當事人在隨后的訴訟中采取證據突襲，在處罰決定中要充分說理，在處罰決定書中載明聽證程序以及聽證質證的的過程，以及聽證筆錄是處罰決定的根據。

三是規范制作聽證筆錄。聽證筆錄是指對聽證會過程的記錄、其核心內容是對案件調查人員、當事人陳述的意見和提供的證據所作的一種書面記載。聽證會記錄員應當按照相關規定，完整、準確的記錄聽證活動中的關鍵事項，并確保聽證參加人對聽證筆錄確認無誤或者補正后當場簽字或者蓋章。需要注意的是，補正人只能對自己發言部分進行補正，且需要其他參加人予以確認。其他聽證參加人不知情而沒有經過質證程序的單方面補充，不具備法律效力。