最高人民法院通過的于2023年2月8日施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第106條對重復起訴行為予以明確界定并統一了裁判適用標準。實踐中，如何認定和處理行政訴訟中的重復訴訟？

法信 · 裁判規則

1..行政機關不履行法定職責糾紛中行為人撤訴后再次提起訴訟的，不屬于以“同一事實理由”重復起訴——會昌縣周田鎮周田村陳屋三小組訴會昌縣人民政府不履行林業行政登記法定職責案

案例要旨：對行政機關不履行法定職責案件，行為人撤訴后，行政機關仍未履行法定職責或作出答復，行為人對行政機關不履行法定職責再次提起訴訟的，不屬于以“同一事實理由”重復起訴。

審理法院：江西省贛州市中級人民法院

案號：（2023）贛中行終字第22號

來源：國家法官學院案例開發研究中心編：《中國法院2023年度案例（行政糾紛）》，中國法制出版社2023年4月出版。

2.訴訟當事人以同一事實重復起訴的，法院應裁定駁回——張某訴懷寧縣城市管理行政執法局行政強制、安慶市城市管理行政執法局行政復議決定案

案例要旨：行政相對人訴某城市管理行政執法局行政強制及某城市管理行政執法局行政復議決定一案正在審理中，其又以同一標的、同一事實另行起訴，屬重復起訴，法院應裁定駁回起訴。

審理法院：安徽省安慶市迎江區人民法院

來源：安徽法院網 2023年1月22日

3.后訴與前訴標的不同的，不構成重復起訴——劉正祥訴泰州市人民政府不服行政復議決定案

案例要旨：若后訴與前訴的訴訟標的相同，應當認定屬于重復起訴。當事人兩次起訴分別要求撤銷兩個行政復議決定，兩次訴的標的不同的，不構成重復起訴。

審理法院：江蘇省高級人民法院

案號：（2005）蘇行訴終字第10號

來源：法信精選

4.本訴和前訴的當事人并不完全相同且訴訟標的及訴訟請求也不完全重合的訴訟不構成重復起訴——李鴻玉訴山西省太原市小店區人民政府確認征收補償協議無效案

案例要旨：當事人就已經提起訴訟的事項在訴訟過程中或者裁判生效后再次起訴，同時具有下列情形的，構成重復起訴：（一）后訴與前訴的當事人相同；（二）后訴與前訴的訴訟標的相同；（三）后訴與前訴的訴訟請求相同，或者后訴的訴訟請求被前訴裁判所包含。構成重復起訴的條件較為嚴格,需要同時滿足以上三個特征。人民法院在審查案件是否構成重復起訴時需要對本案與前案的相關要素予以逐項核查，以保障當事人在各個訴訟中的不同訴訟利益和權利。

案號：（2023）最高法行申7524號

審理法院：最高人民法院

來源：中國裁判文書網 發布日期 2023-01-29

5.民事訴訟敗訴后再對同一爭議提起行政訴訟的，屬于重復起訴——鄭勝晚等人訴湖南省邵陽市大祥區人民政府簽訂征收補償協議行為案

案例要旨：所謂重復起訴，是指當事人對同一被訴行政行為提起訴訟，經人民法院依法處理后，再次提起訴訟的情形。其特點是原告和被訴行政行為均為同一個。對于一些案件究竟應當通過民事訴訟途徑解決，還是通過行政訴訟途徑解決，實踐中存有爭議的，當事人只能選擇一種途徑進行救濟。當事人提起民事訴訟敗訴后，又對同一爭議所涉行政行為再次提起行政訴訟的，亦屬于重復起訴的情形。

審理法院：最高人民法院

案號：（2023）最高法行申5519號

來源：中國裁判文書網 發布日期 2023-12-11

法信 ·司法觀點

1.重復起訴的認定標準

重復起訴，即一事不再理原則的具體體現，所謂一事不再理原則，通說的解釋是，相同當事人就同一爭議基于相同事實以及相同目的同時在兩個或兩個以上法院進行訴訟的情形，法院不應審理已經經過法院判決的訴訟請求。根據司法解釋的規定，是否構成重復起訴，應從當事人是否相同、訴訟標的是否相同、訴訟請求是否相同或者相反等三個方面進行判斷，如裁判發生法律效力后有新的事實發生，則不構成重復起訴。據此，認定重復起訴的標準是，當事人就已經提起訴訟的事項在訴訟過程中或者裁判生效后再次起訴，同時符合下列條件的，構成重復起訴：（1）后訴與前訴的當事人相同。這里的當事人通常情況下是指原告和被告，但亦包括有獨立請求權的第三人、獨立進行訴訟的無獨立請求權的第三人以及訴訟擔當人。“相同”不僅僅指當事人完全一致，也可以是后訴的當事人均包含在前訴的當事人之中，但不可以是前訴的當事人均包含在后訴的當事人之中。（2）后訴與前訴的訴訟標的相同，即基于同一法律關系或者同一法律事實起訴。這里的“訴訟標的”主要是指當事人在實體法上的權利義務或法律關系，而“相同”是指后訴與前訴在實體法上的權利義務關系完全一致，或者后訴當事人的權利義務關系屬于前訴的先決問題。（3）后訴與前訴的訴訟請求相同，或者后訴的訴訟請求實質上否定前訴裁判結果。這里的“相同”是指后訴的訴訟請求與前訴的訴訟請求完全一致，或包含于前訴訴訟請求的諸項之中，或者后訴的訴訟請求包含在前訴的先決問題之中。“否定”則是指下列情形：后訴的訴訟請求與前訴的訴訟請求或前訴所包含的某項訴訟請求完全相反；后訴的訴訟請求實質否定前訴所蘊含的訴訟請求；后訴的訴訟請求實質否定前訴所認定的先決問題；后訴的訴訟請求實質否定前訴所認定的基本事實。

（摘自《法律家》實踐教學編委會編：《房屋拆遷、土地糾紛案例精選與參考適用》，人民法院出版社2023年10月出版，第60-61頁。）

2.確認之訴重復起訴的認定

確認之訴包括確認違法之訴和確認無效之訴，前者是對已經執行完畢或因其他原因（如被行政機關撤銷）而消滅的行政行為以及事實行為所作的合法性判斷，或請求確認行政行為無效的訴訟。確認訴訟的標的應為原告請求確認行政行為違法（或無效）的權利主張。行政訴訟法第七十四條規定了確認違法判決的五種情形，這五種情形不以原告的訴訟請求為限，而是法院根據情況作出的選擇。

對于確認無效之訴，無效行政行為通常是指具有重大且明顯違法情形而自始不產生法律效力的行政行為。無效行政行為自始無效，“一旦法院宣布某一行政行為在法律上無效，那就如同什么事也沒有發生一樣”。因此，對于前訴確認行政行為無效的情況下，此后無論何人、以何種訴訟請求提起訴訟，均屬于重復起訴，因為從理論上講，后訴針對的是一個根本不存在的行政行為提起的訴訟。

對于確認違法之訴，由于確認違法之訴具有備位性，法院一般應當首先向當事人釋明，建議當事人變更訴訟請求為撤銷之訴或給付之訴，相應的，后訴重復起訴的判斷標準應當按照撤銷之訴和給付之訴處理。但是，如果在訴被告不履行法定職責的案件中，原告的訴訟請求是判決確認被告不履行法定職責違法，經法院釋明后仍堅持要求確認被告行為違法的，應當尊重當事人的選擇，作出確認違法判決。此種情況下，其他人仍可就同一事項提起給付之訴。

（摘自最新法律文件解讀叢書編選組編：《行政與執行法律文件解讀》2023年第5輯（總第185輯），人民法院出版社，2023年6月出版，第116-117頁。）

3.給付之訴重復起訴的認定

行政訴訟法上的給付之訴包括課予義務訴訟與一般給付訴訟。前者是原告請求法院判令被告應作出行政處分；后者則是因公法上的請求權，請求法院判令行政機關作出行政處分以外的給付行為（通常為財產的給付或非公權力行為的非財產性給付行為）。給付訴訟的訴訟標的，是原告提出的行政主體拒絕或怠于作出依其申請的行為違法，且損害其權利的主張。給付之訴認定重復起訴可分為以下幾種情形：

第一，前訴與后訴當事人不同、要求履行的事項相同時。如前訴判決駁回原告的訴訟請求，則后訴不構成重復起訴，如前訴判決被告履行職責，則后訴可能構成重復起訴。如甲系違法建筑建設人，其東南西北各有鄰居，東鄰要求行政機關履行查處職責繼而提起訴訟后，法院只會追加甲為第三人，如法院已判決被告履行對甲建筑之查處職責，對于南、西、北之鄰居嗣后提起的履責之訴，由于后訴原告提出的行政機關怠于作出依申請行為違法的主張，已經與其權利受損重合，故應當視為重復起訴。

第二，前訴判決被告履行職責，被告部分履行的，原告再次起訴要求繼續履行的，屬于重復起訴。如侯兵訴江蘇省海門市住房和城鄉建設局要求履行查處違法建設職責案中，侯兵起訴要求海門住建局履行對中海公司違法建筑的查處職責，法院判決海門住建局履行職責后，海門住建局拆除了部分建筑，后侯兵再次起訴要求海門住建局履行對剩余建筑的查處職責，法院認為侯兵系重復起訴，應當通過執行途徑予以救濟。

第三，當原告針對同一事項，要求甲行政機關履行職責，經法院生效裁判后，又要求乙行政機關履行，可構成重復起訴。如張宏軍訴江蘇省如皋市政府要求履行村務公開監督職責案中，法院認為，張宏軍將其與居委會之間的同一村務公開爭議，在前訴和后訴中，先后要求鎮政府、市政府履行職責，但相關機關履行職責的法律依據、適用程序以及居委會承擔法律責任的內容均相同。雖然前訴與后訴的訴訟請求、被告不同，但爭議的實質在于張宏軍與居委會之間就征地補償費這一村務信息的公開問題，訴訟標的并未發生變化，決定了后訴系重復起訴。

（注：上文中“侯兵訴江蘇省海門市住房和城鄉建設局要求履行查處違法建設職責案”為江蘇省南通市中級人民法院（2023）蘇06行終760號行政裁定書；“張宏軍訴江蘇省如皋市政府要求履行村務公開監督職責案”為江蘇省高級人民法院（2023）蘇行終771號行政裁定書。）

（摘自最新法律文件解讀叢書編選組編：《行政與執行法律文件解讀》2023年第5輯（總第185輯），人民法院出版社，2023年6月出版，第115-116頁。）

4.撤銷之訴重復起訴的認定

撤銷之訴是一種形成之訴，形成之訴是一種以請求法院直接形成或變更一定法律關系為目的的訴訟。在撤銷之訴中，決定撤銷行政行為的判決是形成判決。法院的撤銷決定自判決產生既判力的那一刻起，就取消了行政行為的效力。形成之訴的對世效力來源于形成之訴的自然屬性，任何人o均不能否認。

撤銷之訴的前訴與后訴當事人不同時。如果前訴判決駁回原告訴訟請求的，后訴法院應當審查后訴原告的訴訟請求及事實理由，如果后訴原告僅主張行政行為的合法性，或者后訴原告權益是否受損包括在行政行為合法性認定中的，應當認定后訴原告系重復起訴，如果后訴原告的權益受損獨立于行政行為合法性之外的，則應當受理并作出裁判。在“張剛案”中，雖然最高人民法院認為認定重復起訴當事人應相同，但同時也認為，張剛與熊偉等140人的權利主張并不存在事實上或法律上的重要區別，在此情況下，指令原審法院作出一個相同的判決，不僅于事無補，還徒然浪費有限的司法資源。此裁判理由也意味著，如果前訴與后訴“權利主張并不存在事實上或法律上的重要區別”，前訴既判力之消極效果是可以及于后訴的。如果前訴判決撤銷行政行為的，后訴無論何人提起訴訟，均屬于重復起訴，如其主張權益受到侵害的，告知其直接提起賠償訴訟。日本學者美濃部達吉就撤銷判決曾提出，行政訴訟，一般為屬于后之種類者，其當事者僅止于為手續上之當事者而已，非僅為解決當事者相互間之法律關系也。故其判決拘束力，不僅拘束訴訟當事者，一般為對世的，其依判決所決定之事項，有使一切之人，尊重此既經確定者之必要，蓋即不問其為訴訟當事者與否，無論何人，皆不得爭之也。

在撤銷之訴中，如果被訴行政行為的依據經生效判決所確認的，即使前訴與后訴訴訟標的不同，后訴也可能屬于重復起訴。如汪年流訴安徽省績溪縣政府土地權屬登記案中，汪年流曾以胡鵬飛侵占其宅基地為由提起民事訴訟，法院以胡鵬飛沒有侵占土地行為為由駁回汪年流的訴訟請求。汪年流又提起行政訴訟，請求撤銷績溪縣政府頒發給胡鵬飛的土地使用證。最高人民法院認為，雖然前訴是民事訴訟，后訴是行政訴訟，且訴訟標的并不相同，但本案實質上仍是對于“胡鵬飛的建房占用了其宅基地”的再度爭執，這一“利害關系”問題已為生效民事判決所羈束。

（注：上文中“汪年流訴安徽省績溪縣政府土地權屬登記案”為最高人民法院（2023）最高法行申354號行政裁定書）

（摘自最新法律文件解讀叢書編選組編：《行政與執行法律文件解讀》2023年第5輯（總第185輯），人民法院出版社，2023年6月出版，第113-114頁。）

法信 ·法律條文

1.《中華人民共和國行政訴訟法》（2023年修正）第二條 【訴權】公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。

第十二條 【行政訴訟受案范圍】人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（一）對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的；（二）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施和行政強制執行不服的；（三）申請行政許可，行政機關拒絕或者在法定期限內不予答復，或者對行政機關作出的有關行政許可的其他決定不服的；（四）對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；（五）對征收、征用決定及其補償決定不服的；（六）申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；（七）認為行政機關侵犯其經營自主權或者農村土地承包經營權、農村土地經營權的；（八）認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的；（九）認為行政機關違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；（十）認為行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的；（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的；（十二）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的。除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。

2.《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一條 公民、法人或者其他組織對行政機關及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：（一）公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為；（二）調解行為以及法律規定的仲裁行為；（三）行政指導行為；

（四）駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為；（五）行政機關作出的不產生外部法律效力的行為；（六）行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為；（七）行政機關根據人民法院的生效裁判、協助執行通知書作出的執行行為，但行政機關擴大執行范圍或者采取違法方式實施的除外；（八）上級行政機關基于內部層級監督關系對下級行政機關作出的聽取報告、執法檢查、督促履責等行為；（九）行政機關針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉送、復查、復核意見等行為；（十）對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。

第六十九條 有下列情形之一，已經立案的，應當裁定駁回起訴：（一）不符合行政訴訟法第四十九條規定的；（二）超過法定起訴期限且無行政訴訟法第四十八條規定情形的；（三）錯列被告且拒絕變更的；（四）未按照法律規定由法定代理人、指定代理人、代表人為訴訟行為的；（五）未按照法律、法規規定先向行政機關申請復議的；（六）重復起訴的；（七）撤回起訴后無正當理由再行起訴的；（八）行政行為對其合法權益明顯不產生實際影響的；（九）訴訟標的已為生效裁判或者調解書所羈束的；（十）其他不符合法定起訴條件的情形。前款所列情形可以補正或者更正的，人民法院應當指定期間責令補正或者更正；在指定期間已經補正或者更正的，應當依法審理。人民法院經過閱卷、調查或者詢問當事人，認為不需要開庭審理的，可以逕行裁定駁回起訴。

第一百零六條 當事人就已經提起訴訟的事項在訴訟過程中或者裁判生效后再次起訴，同時具有下列情形的，構成重復起訴：（一）后訴與前訴的當事人相同；（二）后訴與前訴的訴訟標的相同；（三）后訴與前訴的訴訟請求相同，或者后訴的訴訟請求被前訴裁判所包含。