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作者：陳宇、崔雙，福州大學法學院

來源：中國知網(wǎng)，原載于《中國石油大學學報(社會科學版)》2023年6月，第37卷第3期，文章原標題《我國城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度典型問題研究——以福建省典型問題為考察基點》

編者按：從2004 年建設(shè)部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》為標志,特許經(jīng)營制度在國家法律層面開始建立。城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度也在逐步發(fā)展，并在各地推廣實施。雖然各地城鎮(zhèn)燃氣管理規(guī)定對特許經(jīng)營的規(guī)定和要求不盡相同，但實踐中卻存在普遍的共性問題，比如政府層面存在特許經(jīng)營的審批、監(jiān)管機制不完善，市場層面來自點供、直供等第三方市場的沖擊以及特許經(jīng)營協(xié)議本身約定與理解等問題。

福建省是我國較早實施城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度的省份，而且明確實行特許經(jīng)營制度。文章以福建省為例，通過對福建省城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度的考察總結(jié)我國特許經(jīng)營制度存在的問題，比如當前仍然存在地方審批制度不規(guī)范、行政授權(quán)性壟斷“ 名無實存”、監(jiān)管機制不完善三類典型問題。并結(jié)合福建省的問題輻射全國燃氣特許經(jīng)營制度,對已建立城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度各省( 自治區(qū)、直轄市) 的地方法規(guī)規(guī)章進行梳理，進一步發(fā)現(xiàn)普遍存在法規(guī)規(guī)章不完善、第三方市場沖擊嚴重、違規(guī)授權(quán)等問題。最終得出明確城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營范圍與審批權(quán)限是解決上述問題的可采進路，同時應(yīng)輔以價格規(guī)制與多維公眾參與，以期實現(xiàn)市場有序、權(quán)責有據(jù)。

需要說明的是，公號發(fā)布本文，并不意味著認同文章全部觀點，部分論點也存在一定爭議。公號是一個開放的平臺，歡迎各種聲音的交流。

以下為文章原文：

城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營，是企業(yè)通過政府行政許可獲得的在特定期限和范圍內(nèi)提供燃氣公共產(chǎn)品或者燃氣公共服務(wù)的權(quán)利,該權(quán)利具有排他性。以2004 年建設(shè)部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》為標志,特許經(jīng)營制度開始建立并逐步規(guī)范, 成為供氣、供熱行業(yè)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增加公共產(chǎn)品和服務(wù)提供、滿足群眾不斷增長的需求的重要制度保障。2023 年,發(fā)改委等六部委聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，進一步規(guī)范特許經(jīng)營許可制度內(nèi)容，明確鼓勵和引導社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運營,相關(guān)基礎(chǔ)制度逐步完善。

城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度一方面解決了民生基礎(chǔ)性問題，促進了經(jīng)濟增長，另一方面也緩解了地方政府財政壓力。然而隨著城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度的發(fā)展，燃氣輸配與終端捆綁經(jīng)營的方式極易造成燃氣特許經(jīng)營企業(yè)市場壟斷、基礎(chǔ)燃氣供需脫節(jié)等問題。與此同時，隨著燃氣市場的不斷擴大，還伴生過度監(jiān)管的現(xiàn)象。2023 年,國家發(fā)改委等十三部委聯(lián)合印發(fā)《 加快推進天然氣利用的意見》,明確提出“ 鼓勵上游生產(chǎn)企業(yè)對城市燃氣公司和大用戶直供,減少中間環(huán)節(jié)，避免層層轉(zhuǎn)供，降低供氣成本” “ 用戶可自主選擇資源方和供氣路徑” 等措施，從國家層面釋放出打破現(xiàn)有制度壁壘、推進天然氣市場化的信號。為此，城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度如何銜接“ 放開兩端”的改革思路、如何平衡第三方市場與燃氣特許經(jīng)營制度的關(guān)系、如何推進第三方準入等諸多改革瓶頸, 都亟待從現(xiàn)有制度規(guī)定及實施現(xiàn)狀中發(fā)現(xiàn)典型問題,進而提出針對性銜接思路。為此，本文選取我國較早實施城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度的福建省進行考察，其問題具有一定的代表性。

一、福建省城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度的三大典型問題

( 一) 地方審批制度老舊、不規(guī)范

1. 特許經(jīng)營審批規(guī)定不一致

在國家層面，2010 年頒布( 2023 年修改) 的《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》中并未要求管道燃氣經(jīng)營者必須獲得特許經(jīng)營權(quán),即不再強制要求燃氣實行特許經(jīng)營制度，燃氣企業(yè)獲得基本燃氣經(jīng)營許可證即可。

而《福建省燃氣管理條例》卻保留了依據(jù) 2004 年原建設(shè)部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》所設(shè)立的特許經(jīng)營制度，仍然強制要求燃氣企業(yè)通過招投標的方式獲得特許經(jīng)營權(quán)。這就意味著福建省燃氣企業(yè)想要獲得管道燃氣的經(jīng)營權(quán)，不僅需要達到基本準入條件即獲得燃氣經(jīng)營許可證，還需要獲得燃氣特許經(jīng)營許可證。當然,各省對實施特許經(jīng)營的項目具有一定的地方自主權(quán)，但地方老舊制度未及時更新,已然與當前改革趨勢不符。此外,國家未規(guī)定經(jīng)營權(quán)審批部門,福建省還存在各地市審批部門不一致的現(xiàn)象，《福建省燃氣管理條例》規(guī)定“ 管道燃氣特許經(jīng)營許可證由管道燃氣項目所在地設(shè)區(qū)的市、縣( 市) 人民政府授予”，而實踐中存在由住建部門直接核發(fā)許可的現(xiàn)象。

2. 特許經(jīng)營協(xié)議不明確

福建省規(guī)定燃氣企業(yè)應(yīng)依法取得燃氣項目所在地設(shè)區(qū)的市、縣( 市) 人民政府授予的特許經(jīng)營權(quán)及其頒發(fā)的管道燃氣特許經(jīng)營許可證，并簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，即需要“ 雙證一協(xié)議”。但其中“ 協(xié)議” 程序在實踐中存在問題：國家發(fā)布的《城市管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議示范文本》( 以下簡稱《示范文本》) 鮮少使用，實踐中仍多以簽訂“ 合作框架協(xié)議”或“ 項目授權(quán)證書” 的方式替代。如此一來，其性質(zhì)是民事合同還是在一定條件下的行政協(xié)議，其效力也有待考量。因此,是需要有明確的《城市管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議》還是只要具有授權(quán)特許經(jīng)營條款的合同即可，是特許經(jīng)營行政審批程序中執(zhí)行較為混亂的部分。

( 二) 行政授權(quán)性壟斷“ 名無實存”

1. 獲權(quán)燃企處于事實壟斷地位

《福建省燃氣管理條例》 中并未規(guī)定在施行管道燃氣特許經(jīng)營制度的區(qū)域不允許點供、直供并存，且在相關(guān)條款中明確“ 從事瓶裝燃氣經(jīng)營的企業(yè)向所在地設(shè)區(qū)的市人民政府燃氣行政主管部門提出申請” 即可，部分燃氣企業(yè)可以選擇以點供或直供的方式向居民用戶或非居民用戶供氣。雖然福建省并未禁止點供和直供,且點供具有價格方面的優(yōu)勢,但管道燃氣特許經(jīng)營制度的實施也使得特許經(jīng)營區(qū)域居民一般不會選擇點供方式，獲得授權(quán)的燃氣特許經(jīng)營企業(yè)處于事實上的壟斷地位。這是“ 放開兩端” 思路中限制“ 下端” 市場活力的癥結(jié)所在。

2. 資源無法互補，供需存在脫節(jié)

從福建省相關(guān)部門了解到,以 2023 年為例，莆田港作為福建省進口 LNG 的口岸，全年共進港液化天然氣船舶 53 艘次,進口天然氣 327. 5 萬噸,分別同比增長 12. 8%和 12. 0%。由此可見,福建省上游氣源較穩(wěn)定且供量充足。但通過走訪發(fā)現(xiàn)，相鄰地市大量企業(yè)卻仍然使用成本更高的液化石油氣。目前，一方面福建省內(nèi)泉州市、漳州市等工業(yè)用戶“ 求氣若渴”，而另一方面福建省卻有大量的天然氣不遠千里通過槽車運到省外。導致這種情況的直接原因為燃氣特許經(jīng)營權(quán)的阻礙，當?shù)厝細饨?jīng)營商限于資金、運營能力等制約，無法滿足市場的需求，而擁有資源、運營能力的企業(yè)卻無法獲得本地特許經(jīng)營權(quán)，只能將天然氣銷往省外。

（三）監(jiān)管機制不完善

1. “ 雙重角色” 普遍存在

福建省 90% 以上地市的城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營企業(yè)都有政府參股。政府本應(yīng)該作為監(jiān)管方,卻扮演著“ 裁判員” 和“ 運動員” 雙重角色。以福建省某市為例,某燃企曾以 3. 2 億元出讓 49%的股份,其高溢價來自所擁有的燃氣特許經(jīng)營權(quán),為了獲得更高的出讓金,該市發(fā)文“ 配合” 收回下屬區(qū)縣已授出的特許經(jīng)營權(quán)。事實上,該市的市場容量并不大。政府這種既當“ 裁判員” 又當“ 運動員” 的雙重角色,，必然降低其監(jiān)管有效性并成為其推動制度改革的障礙。

2. 救濟手段及行政監(jiān)督缺失

目前《福建省燃氣管理條例》未明確禁止同一地區(qū)燃氣特許經(jīng)營權(quán)授予兩家的情況，也未明確政府解除特許經(jīng)營協(xié)議或者取消特許經(jīng)營權(quán)后企業(yè)的救濟途徑。一些地方政府將特許經(jīng)營權(quán)作為招商引資的籌碼，背離了特許經(jīng)營制度設(shè)計的初衷，也與居民管道燃氣公用經(jīng)營的原則相違背。政府的“ 雙重角色” 也導致其行政監(jiān)督不到位，因此監(jiān)督機制及懲罰手段亟待完善，對于鋌而走險、以授予特許經(jīng)營權(quán)謀取利益的主體，必須明確追究主管部門及其負責人的相關(guān)法律責任。

二、以福建省的問題為基點的普遍性問題梳理

截至 2023 年 6 月,全國共有 20 個省( 自治區(qū)、直轄市) 制定了燃氣管理條例( 見表1)，以福建省所發(fā)現(xiàn)的三大典型問題為線索梳理上述地方性法規(guī) ( 包括部分配套規(guī)定) 并結(jié)合對 2007—2023 年間條例修改方向的考察發(fā)現(xiàn):福建省的典型問題具有代表性,其背后是更深層次的法規(guī)規(guī)章不完善、特許經(jīng)營制度無法抵抗第三方市場沖擊、違規(guī)授權(quán)等問題。雖然 2023 年后相關(guān)省( 自治區(qū)、直轄市) 頒行或修改的規(guī)范性文件對審批要求、市場開放性、監(jiān)管機制等問題進行了規(guī)范或補充，仍有其他關(guān)聯(lián)問題亟待處理。

（一）相關(guān)法規(guī)規(guī)章不完善

目前國家層面無專門規(guī)范燃氣特許經(jīng)營權(quán)的法律，城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度的主要依據(jù)是《商 業(yè)特許經(jīng)營管理條例》 《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等，它們與《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》等共同構(gòu)建了城鎮(zhèn) 管道燃氣特許經(jīng)營制度(見表2)。總體上，這些法 規(guī)規(guī)章的法律位階較低，由此導致一些地方并未完全遵照已有部門規(guī)章的立法體例編制本地法規(guī)，與福建省相似，部分省份出臺的地方性法規(guī)中關(guān)于 “燃氣特許經(jīng)營權(quán)制度”的規(guī)定與前述依據(jù)的規(guī)定并不完全一致。

國家層面并沒有強制燃氣行業(yè)適用特許經(jīng)營制度,但一些地方性法規(guī)對此做出了強制性規(guī)定(見表3)，而且各地燃氣特許經(jīng)營權(quán)的取得方式落實不一。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》 規(guī)定：燃氣特許經(jīng)營權(quán)主要通過招標、競爭性談判等方式取得。“競爭性方式”主要包括競爭性談判與招標、拍賣方式,并沒有強制性規(guī)定一定要實施招投標，實踐中還存在運用拍賣方式進行。但有些地 方性法規(guī)直接進行了限縮規(guī)定，將非招投標方式規(guī) 定為違法行為，由此糾紛頻發(fā)。

（二）城鎮(zhèn)管道燃氣自身缺陷無法抵抗第三方市場沖擊

城鎮(zhèn)管道燃氣本身存在一定的局限性,對其實施特許經(jīng)營并不能抵抗第三方市場帶來的沖擊,反而會因?qū)ζ溥^度保護而造成其他市場主體的準入制度障礙、合法性爭議、政策矛盾等問題。市場對城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營的沖擊形式多樣，除了常見的“ 管網(wǎng)先占” 或“ 低價” ①，最主要的沖擊模式是“ 工業(yè)直供” 和“ 散戶點供”。

1. 層層轉(zhuǎn)供成本高,難以對抗直供優(yōu)勢

對于是否推行直供，實踐中存在三種意見。反對意見認為：其一,直供目前尚未在全國范圍內(nèi)被認可和推廣，且與既有的特許經(jīng)營制度相沖突，既不利于對特許經(jīng)營企業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)的保護,也不利于燃氣市場的穩(wěn)定；其二，目前的直供政策無法對抗已有的燃氣特許經(jīng)營制度規(guī)范；其三，推行直供需要重新鋪設(shè)管網(wǎng)，是重復(fù)建設(shè)、浪費資源，可能導致社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的積極性降低，各燃氣企業(yè)為爭搶大用戶而惡性競爭，管道重復(fù)建設(shè)而違反燃氣設(shè)施建設(shè)整體規(guī)劃要求,中小企業(yè)用戶及居民用戶供氣無法得以保障等問題。支持意見認為：直供的優(yōu)勢明顯，可以減少層層轉(zhuǎn)供，降低用氣成本，減輕用氣企業(yè)的負擔，并且能夠促進燃氣市場的公平競爭。中立意見認為：工業(yè)直供和特許經(jīng)營權(quán)不是“ 水火不容” 的關(guān)系，二者協(xié)調(diào)好可以共同發(fā)展。事實上，直供最顯著的優(yōu)勢在于避開了城鎮(zhèn)管網(wǎng)，減少了中間環(huán)節(jié)，由上游氣源運用修建的專用管道直接將燃氣輸送到特定用戶,，降低了燃氣成本，有效刺激了燃氣市場良性競爭。《加快推進天然氣利用的意見》 從政策層面支持大用戶直供，但大用戶直供管網(wǎng)目前處于起步階段，而其最大障礙來自先設(shè)的管道燃氣特許經(jīng)營制度,，這使得大部分地區(qū)實施直供缺乏直接的法律依據(jù)。實踐中各地對直供的態(tài)度也各有不同，例如，杭州市認為直供屬于侵權(quán)行為，而成都市則在天然氣市場化改革政策支持下開展直供試點,安徽省也在全省范圍內(nèi)引導上游氣源企業(yè)對城市燃氣公司和大用戶直供②。

2. 管網(wǎng)覆蓋能力有限,無法抵御點供競爭

近年來,點供在各省份快速發(fā)展,使城鎮(zhèn)燃氣形成了一定的競爭格局。但是法律層面未明晰 LNG 點供形式的合法地位,國家和地方政策層面存在一定矛盾， LNG 點供形式還存在爭議。國家政策方面,國家鼓勵燃氣管網(wǎng)未覆蓋范圍的用戶對 CNG、LNG 等氣源作市場化選擇。《加快推進天然氣利用的意見》明確提出“ 用戶可自主選擇資源方和供氣路徑”，這意味著打破管道燃氣一統(tǒng)天下格局的“ LNG 點供” 模式已得到中央層面政策的肯定。地方政策方面,本文通過抽樣梳理部分省市對點供的政策規(guī)定( 見表4)，發(fā)現(xiàn)各地方主管部門對點供的總體管控趨向嚴格，管控存在兩種截然不同的態(tài)度::表 4 中的第 1 ~ 4 項地方政策對點供持積極態(tài)度,將點供視為特許經(jīng)營管道盲區(qū)的補充;第 5 ~ 9 項地方政策則對點供持反對意見,如福建省、湖南省等完全禁止 LNG 點供燃氣的存在,而東莞市、臨沂市等變相加強對 LNG 點供的準入和運行的管控。

點供模式自身發(fā)展也存在一些問題：首先，點供項目屬于特許經(jīng)營的補充,供應(yīng)的地區(qū)較為偏遠且范圍小,無法形成規(guī)模經(jīng)濟；其次，價格變動、極端天氣等因素也會導致氣源不穩(wěn)定；最后，點供項目投資成本大，但回報率低、議價能力弱。雖然存在如上問題,但點供擁有其不可忽視的優(yōu)勢，相比于管道供應(yīng)，點供具有靠近用戶、節(jié)省管道建設(shè)成本、投資小的優(yōu)點，且在特許經(jīng)營輸氣管網(wǎng)無法覆蓋的區(qū)域內(nèi)可通過 LNG 衛(wèi)星站直接給目標客戶提供天然氣。

（三）地方政府違規(guī)授權(quán)

地方政府違規(guī)授權(quán)主要體現(xiàn)在重復(fù)授權(quán)、傾斜保護、越級干預(yù)三個方面。

第一，地方政府將已經(jīng)授予的燃氣特許經(jīng)營權(quán)再次授予第三方的現(xiàn)象屢見不鮮。主要原因：地方政府為獲取更多的經(jīng)濟利益；擁有特許經(jīng)營權(quán)的燃氣企業(yè)氣源供應(yīng)不足，無力開發(fā)新區(qū)域，致使地方政府引入第三方，造成了燃氣特許經(jīng)營權(quán)經(jīng)營范圍重復(fù)甚至完全重疊的現(xiàn)象，導致市場糾紛眾多。第二，地方政府政策傾斜保護。在本地燃氣企業(yè)與外地燃氣企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)地域范圍相鄰的情形下，地方政府對本地的燃氣企業(yè)進行政策傾斜性保護。第三，地方政府越級干預(yù)。根據(jù)2023 年實施的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第 14 條③ 規(guī)定，縣級政府享有獨立的特許經(jīng)營權(quán)的授予權(quán)，但實踐中存在上級政府不認可縣級政府及其部門所授特許經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象。

三、進路取向：明確城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營范圍與審批權(quán)限

( 一) 明確管道燃氣特許經(jīng)營業(yè)務(wù)及地域范圍

城市管道燃氣特許經(jīng)營的業(yè)務(wù)范圍并未有法律對其明確規(guī)定。雖然在《示范文本》中對“ 特許經(jīng)營權(quán)” 及“ 業(yè)務(wù)范圍” 進行了界定( 城市管道燃氣特許經(jīng)營權(quán)的業(yè)務(wù)范圍主要包括兩個方面：第一，獨家運營、維護市政管道燃氣設(shè)施 ；第二，獨家以管道輸送形式向用戶供應(yīng)燃氣，但是《示范文本》本身并不具有法律屬性,不具備強制力。因此，很多地方政府在實踐中，對于是否應(yīng)然包括“ 獨家管道設(shè)施建設(shè)權(quán)” 及加氣站、分布式能源等“ 特許經(jīng)營的其他方式”，還存在爭議和操作上的差異性。管道燃氣特許經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍可以適當壓縮，一定程度上允許燃氣經(jīng)營商獨家鋪設(shè)管道、建設(shè)城鎮(zhèn)燃氣管網(wǎng)，將對居民和公用性質(zhì)用戶供氣的權(quán)利排他性地下放給獲得特許經(jīng)營許可權(quán)的經(jīng)營商，同時放開工業(yè)供氣等燃氣經(jīng)營板塊的市場準入。大型終端用戶可以直接由氣源方供氣，由城鎮(zhèn)管網(wǎng)提供代輸服務(wù)并收取管輸費，管輸費要考慮對特許經(jīng)營權(quán)投資的適當補償。

燃氣特許經(jīng)營權(quán)地域范圍的不明確,通常是由于特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議約定不明確造成的，實踐中表現(xiàn)為兩個方面：一是語言表述問題，包括語言表述不清及錯誤；二是行政區(qū)劃調(diào)整后的處理問題，包括城市道路及行政區(qū)劃的規(guī)劃。對于行政區(qū)劃調(diào)整而言, 根據(jù) 2023 年的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第 34 條④的規(guī)定,特許經(jīng)營權(quán)不受行政區(qū)劃調(diào)整的影響,但實踐中區(qū)劃調(diào)整后必然會對特許經(jīng)營權(quán)管理產(chǎn)生影響。

燃氣特許經(jīng)營權(quán)業(yè)務(wù)范圍及地域范圍的不明確，加之特許經(jīng)營權(quán)本身具有的競爭性與獨占性、排他性的特性，除了產(chǎn)生前述典型問題外，還形成了特許經(jīng)營方式下的燃氣終端監(jiān)管過度和市場化不足的被動局面。當然，這也導致部分燃氣企業(yè)不作為,例如,企業(yè)在獲得特許經(jīng)營權(quán)之后一味追求利益而不愿意投入更多的資金來加強燃氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、燃氣管道維護、燃氣網(wǎng)管管理以及提高燃氣質(zhì)量。因此，通過立法明確城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營的業(yè)務(wù)及地域范圍，是穩(wěn)定居民基本生活的重要保障。其一, 可以把控燃氣特許經(jīng)營平衡，維護燃氣市場的良好秩序，維護國家基礎(chǔ)建設(shè)安全；其二，國家通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》《加快推進天然氣利用的意見》 等，初步明確了行政許可機構(gòu)對燃氣特許經(jīng)營權(quán)發(fā)放的職責,有利于更好地完善相關(guān)燃氣制度。

（二） 明晰行政機關(guān)特許審批權(quán)限

燃氣這類公用事業(yè)的民生性、特色性、基礎(chǔ)性的特點決定了必須加強對權(quán)力機關(guān)本身以及政府行政許可范圍和邊界的約束與規(guī)制。長期以來，我國城市燃氣行業(yè)一直實行垂直一體化的地區(qū)壟斷經(jīng)營，從投資決策到經(jīng)營管理等環(huán)節(jié)，均在行政系統(tǒng)內(nèi)部閉環(huán)展開，這種傳統(tǒng)管理體制已不適應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展，呈現(xiàn)出諸多弊端。

要明確責任、權(quán)責相當，首先要從立法層面解決對特許經(jīng)營行政許可機關(guān)的規(guī)制機制，如強化政府在特殊行業(yè)特許經(jīng)營的約束機制、對現(xiàn)有有關(guān)行政許可規(guī)制進行梳理和篩查、將政府燃氣特許經(jīng)營規(guī)制與公眾參與和專家參與結(jié)合到一起；其次，加強對政府特許經(jīng)營許可審批和操作流程的監(jiān)督，保證消費者權(quán)益出現(xiàn)問題之后的解決路徑和救濟手段，將消費者協(xié)會和燃氣特許經(jīng)營業(yè)務(wù)掛鉤，充分保障城市燃氣消費者的利益；最后，燃氣特許經(jīng)營過程中行政機關(guān)還需要確保獲得特許經(jīng)營許可權(quán)的企業(yè)能夠堅持普遍服務(wù)⑤和持續(xù)經(jīng)營原則⑥ 不動搖。 就國內(nèi)目前燃氣市場來看，各地區(qū)在城市燃氣運營方面政策各有不同，且沒有統(tǒng)一標準，但燃氣事關(guān)民生，因此要確保城市燃氣特許經(jīng)營企業(yè)在特許經(jīng)營期間高標準、高質(zhì)量地提供公共產(chǎn)品和普遍服務(wù)。行政機關(guān)要定期對授予特許經(jīng)營許可權(quán)的企業(yè)進行回訪和監(jiān)督，同時也要制定相關(guān)行業(yè)的風險控制辦法和臨時接管應(yīng)急預(yù)案，并且要壓縮燃氣企業(yè)的私權(quán)利，充分考慮到對特許經(jīng)營風險的預(yù)估和特許經(jīng)營權(quán)力的回收。

四、輔助進路:價格規(guī)制與公眾參與

（一） 利用經(jīng)濟性手段對燃氣價格進行規(guī)制

在市場經(jīng)濟導向下，私人企業(yè)投資管道燃氣行業(yè)的初衷是通過燃氣供需之間的差價來獲取利潤，因此在具有自然壟斷屬性的燃氣行業(yè)，應(yīng)該由政府秉承“ 公平合理、切實可行” 的原則來制定價格規(guī)則。燃氣作為與民眾生活息息相關(guān)的特殊商品，首先，應(yīng)當保障獲得特許經(jīng)營授權(quán)的企業(yè)在特許經(jīng)營范圍內(nèi)的基本運營管理成本以及稅金和合理利潤，不能讓企業(yè)虧本；其次，燃氣作為一種生活必需品，其價格又不能超過市場標準的價格范圍，因此需要征求各類用戶對燃氣價格的不同意見，再針對這些意見作出實質(zhì)性反饋。在進一步明確特許權(quán)限的同時針對市場準入、價格、服務(wù)等要素，建立約束市場供求雙方的準則，一方面保護消費者的應(yīng)有權(quán)益，另一方面也保障企業(yè)開展正常經(jīng)營的積極性。

（二）多維保障公眾參與

結(jié)合上述價格機制可以看出，在公用事業(yè)實行特許經(jīng)營之前，城鎮(zhèn)燃氣設(shè)施的建設(shè)如燃氣管道建設(shè)、管道的維護和運營等都是在政府相關(guān)部門以及國有企業(yè)的控制下進行的，因此早期的公共事業(yè)都嚴格遵守行政程序法的要求。而在實行公共事業(yè)特許經(jīng)營之后，特許經(jīng)營企業(yè)由于拿到了行政機關(guān)的 “ 尚方寶劍”，在市場上具有得天獨厚的自然壟斷地位卻又以私人團體的角色來履行公共職能。然而，我國目前針對燃氣特許經(jīng)營的法規(guī)不完善、政府行政許可的規(guī)制能力不足，導致了在特許經(jīng)營規(guī)制實踐中廣大消費者群體總是處于被動的一方，在燃氣定價、管道的事后監(jiān)管、行政許可的監(jiān)督等事項中公眾參與度不高。即便在價格規(guī)制中吸收了公眾的參與，但在實際的操作中“ 聽而不證”“ 參而不議” 的邊緣化現(xiàn)象使得消費者群體的利益得不到實質(zhì)的維護，甚至出現(xiàn)價格聽證會異化為“ 漲價聽證會” 的代名詞，導致聽證會淪為某些利益集團操縱民意的制度平臺。因此在明確特許經(jīng)營業(yè)務(wù)與地域范圍的過程中,需要采取措施保障公眾的廣泛參與。

五、余論

城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營制度市場化改革已是大勢所趨，但仍困境重重。現(xiàn)有的特許經(jīng)營相關(guān)的立法體系主要是部門規(guī)章以及地方性法規(guī)或規(guī)范性文件等，法律位階偏低，對社會公眾和特許經(jīng)營者的保護與約束不利。對于如何規(guī)范特許經(jīng)營市場秩序、如何平衡與第三方市場競爭者的關(guān)系，現(xiàn)有的特許經(jīng)營立法體系中沒有涉及。同時，現(xiàn)行的特許經(jīng)營立法對特許經(jīng)營提前終止的補償機制亦未涉及，雖然具體的補償機制可以通過協(xié)議進行約定，但法律仍應(yīng)有原則性的規(guī)定。政府監(jiān)管需要做到以下三點：第一，為了防止燃氣市場的混亂，在特許經(jīng)營授權(quán)時應(yīng)當嚴格審查企業(yè)資質(zhì)，避免重復(fù)授予和不當授予，同時也要完善特許經(jīng)營退出機制；第二，行政機關(guān)在燃氣特許經(jīng)營企業(yè)的篩選中要做到一視同仁，不搞地域限制，讓燃氣企業(yè)能夠公平平等地參與到本地市場中；第三，行政機關(guān)應(yīng)當優(yōu)化監(jiān)督監(jiān)管機制，燃氣特許經(jīng)營不留死角。政府應(yīng)進一步轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，統(tǒng)一規(guī)范事中事后監(jiān)管模式，既要遵守燃氣特許經(jīng)營協(xié)議，做好“ 主體”，也應(yīng)合理發(fā)揮其管理者的職能，做好“ 管理”。

注釋:

① 鋪設(shè)城市管網(wǎng)是實踐中挑戰(zhàn)燃氣特許經(jīng)營權(quán)的一種常見方式,私人燃氣企業(yè)在未獲得特許經(jīng)營的情況下以搶先 鋪設(shè)管網(wǎng)及低價形式向個人或者單位提供燃氣服務(wù)。

② 參見《關(guān)于規(guī)范城市管道天然氣和省內(nèi)天然氣運輸價格管理的指導意見 ( 征求意見稿)》。

③ 參見《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第 14 條規(guī)定:縣級以上人民政府應(yīng)當授權(quán)有關(guān)部門或單位作為 實施機構(gòu)負責特許經(jīng)營項目有關(guān)實施工作。

④ 參見《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第 34 條規(guī)定:行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、部門調(diào)整和負責人變更,，不得影響特許經(jīng)營協(xié)議履行。

⑤ 普遍服務(wù)是指公用事業(yè)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)該在任何地方，以可承受的價格向每一個潛在的消費者提供的必須的服務(wù)。

⑥ 持續(xù)經(jīng)營是指公用事業(yè)經(jīng)營企業(yè)非經(jīng)行政機關(guān)同意不得自行停止服務(wù)。

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