編者按：國家數據局這一機構的新設以及承擔的職能，充分體現了國家決策層面將數據作為經濟社會發展總抓手的高度重視，這一舉措將有利于解決目前數據要素、數字經濟領域發展的制度性難題，有利于數據、算法、算力等數字經濟相關產業的發展和創新，有利于形成數據要素流通和使用的良好發展格局，有利于數字經濟、數字中國、數字社會的迅速健康發展。省級大數據局是新一輪機構改革中許多省份的“自選動作”，對完善地方政府數據治理體系意義重大。研究發現，省級大數據局的機構設置多突出大數據發展和管理職能，主要有省政府直屬機構、部門管理機構和掛牌機構三類，職能配置整合了大數據決策、執行與監督管理權，總體上呈現出相對集中大數據管理職能和從側重行業管理、政務管理轉向大數據綜合治理的大趨勢。

01

國家數據局組建將利好這些行業

國家數據局的推出，引發了各界關注和多方熱議。這個新機構的組建意味著什么？將帶來哪些影響？

一、成立國家數據局有利于統籌推進數字經濟發展

數據驅動數字經濟發展。截至2023年底，我國現有數據交易類企業超9.2萬家（數據來源：人民啟信）。國家數據局的組建將助力解決數據要素在生產流通中面臨的確權、分配、安全等系列難題。

近年來，全國各省市充分認識到數據的重要性，新設機構鐘情于“大數據”。據不完全統計，截至2023年底，由副省級以上政府牽頭組建的數據交易所超過30家，據人民數據大數據顯示，我國大數據局相關的機構超過1100家。其中，近5年內新成立的機構超過140家（數據來源：人民啟信）。國家數據局的組建，從國家層面上協調統籌、形成合力，推進全國數據要素統一大市場建設，也將推動大數據、算力服務、人工智能等相關產業的高質量發展。

中國人民大學商學院教授、中國企業創新發展研究中心主任、數字經濟產業創新研究院院長姚建明表示，國家數據局的成立一定會更有利于數據的確權、交易等一系列數字經濟發展中的重要問題，最終更有利于數據的利用，從而更有利于數字經濟發展和數字中國建設，這也是國家層面大的戰略目標。

中國政法大學教授、博士生導師李愛君表示，國家數據局隸屬國家發改委，符合發改委的職責，如研究擬訂并組織實施國民經濟和社會發展戰略、中長期發展規劃和年度發展計劃，數字經濟和大數據發展是國家戰略；擬訂并組織實施地方性產業政策，監督檢查產業政策的執行。

中國人民大學數字稅收研究所副所長謝波峰認為，成立國家數據局將有利于解決目前數據要素、數字經濟領域發展的制度性難題，有利于數據、算法、算力等數字經濟相關產業的發展和創新，有利于形成數據要素流通和使用的良好發展格局，有利于數字經濟、數字中國、數字社會的迅速健康發展。以數據要素為核心生產要素的數字經濟，對于高質量的中國式現代化發展意義重大，目前相關的中長期規劃、主要發展戰略都基本形成，在實施層面亟須相應的部門抓總落實，組建國家數據局適應了這一需求。

二、成立國家數據局是治理數據孤島、打破數據壁壘的堅實舉措

據不完全統計，至今已有北京、天津、廣東、浙江、山東、貴州等十幾個省市設立了省級層面的大數據管理機構，每個地方的大數據管理部門名稱也不盡相同，省級層面大數據管理部門既有正廳規格，也有副廳規格。例如，北京2023年11月成立北京市大數據中心，隸屬于北京市經濟和信息化局。天津成立大數據管理中心，隸屬于天津市委網信辦。重慶市則是大數據應用發展管理局，貴州為貴州省大數據發展管理局。這些地方上的大數據管理機構盡管歸口和級別迥異，但都承擔著加強大數據領域行政管理職能和推動大數據產業發展的職責。

在2023、2023年兩會期間，多位政協委員呼吁成立統一的數據管理機構。2023年5月，在召開的全國政協“推動數字經濟持續健康發展”專題協商會上，全國政協經濟委員會副主任、國務院發展研究中心原副主任劉世錦建議借鑒部分城市的經驗，設立大數據局，統籌協調政府部門數據的權屬、安全和流通。

中國信息經濟學會副理事長、廣州大學網絡空間安全學院教授齊佳音表示，本次國家數據局的組建，是繼 “數據二十條”之后一個更大的舉措，它釋放了一個積極的信號，表明黨中央對于“激活數據要素潛能、做強做優做大數字經濟、增強經濟發展新動能”的部署已經進入實質性的推進階段。齊佳音表示，過去，對數據要素的監管工作分別由不同層面、多個部門來進行。監管條線多，但政策之間的協調性是突出問題，不僅監管效果有待改善，而且還給數據市場帶來過高的交易成本，抑制了數據市場的活躍度。

清華大學服務經濟與數字治理研究院副院長、公共管理學院副教授高宇寧表示，國家數據局的組建及改革方案，實現了國家對于數字經濟和數據要素的“政出一門”。高宇寧提到，對于數字相關產業而言，這次改革和2008年國務院機構改革成立國家能源局一樣，是集中關鍵戰略要素、做強做優做大數字經濟、充分實現數據要素價值的關鍵措施。

中國機構編制管理研究會副會長，對外經濟貿易大學黨委常委、副校長王敬波表示，國家數據局的成立對于國家治理來說是一個重要的新的開始，因為它的一個重要功能就是統籌功能，包括統籌數據資源的整合共享，統籌推進數字中國、數字政府、數字經濟和數字社會的共同建設，以及重要信息資源的開發利用，跨部門、跨行業的互聯互通等。因為有這個統籌功能，才能解決現在在數據治理和數據資源開發利用當中遇到的一些瓶頸問題。

華南師范大學法學院研究員、數字政府與數字經濟法治研究中心主任馬顏昕表示，數據管理涉及的部門多、范圍廣，過去是分散治理，涉及網信部門、工信系統、發改委、國務院辦公室電子政務辦、公安部等。這也導致數據分散在不同部門和各個環節。“現在，國家要大力建設數據要素市場，此前分散的管理機制存在一定痛點，無法適應這種需求。組建國家數據局是想由其主導推進未來的制度構建和相關投資建設。”馬顏昕說。

三、成立國家數據局，哪些產業將受益

浙江大學國際聯合商學院數字經濟與金融創新研究中心聯席主任盤和林表示，組建國家數據局將對大數據基礎產業，包括數據的收集、存儲、處理、清洗、預標注等產業產生積極推動作用，對數據應用層面的大數據產業和人工智能產業發展產生積極影響，對數據支撐的算力和算法領域也有助推，算力包括終端算力的智能芯片和云端算力的智算中心，數據中心等等，未來ICT設備產業將因此受益。

天風證券計算機團隊認為，頂層管理架構調整體現數字經濟重要性，數字經濟主線地位明確，數據要素、國家云是兩大基礎設施，產業趨勢不容忽視。此外，云數一體，云底座是數據匯聚與流通的基礎，數據要素價值的發揮依賴安全可控的國家云平臺，國家云有望率先受益，數據應用落地也值得期待。

國研新經濟研究院創始院長朱克力認為，人民群眾對于美好生活的向往不斷增強，對于公共服務、消費升級、社會治理等方面的需求也在不斷增加。這就為各領域數字化轉型提供了廣闊的市場空間和需求導向，這實際上是形成需求和供給相互促進的重要前提。比如，通過打造智慧城市、智慧鄉村、智慧交通等相關的帶有市場導向的項目，可以滿足人民群眾對于便捷高效、安全舒適、綠色低碳等方方面面的需求。

此外還有觀點表示，在數字化新時代，各類平臺企業都將迎來新的發展機遇，特別是服務國家戰略、關鍵基礎設施、支持社會民生等創新性平臺企業。

四、著力解決問題，實現美好愿景

目前，中國的大數據產業鏈涵蓋大數據硬件、大數據軟件和服務環節，產業已進入高質量發展階段。從應用領域來看，大數據分析產品及服務已經從最早的為電信領域客戶提供經營分析、為銀行領域客戶提供風控管理等輔助性經營決策，發展到目前為金融、電信、政府、互聯網、工業、健康醫療、電力等多個行業領域客戶提供服務。過程中，大量政府、企業、高校的業務模式和經營模式正在與數字技術融合，過程中會引發高頻化、規模化且常態化的數據流動。

面對高速發展的數據要素市場，需要著力解決哪些問題？

高宇寧認為當前市場主要存在三個問題。第一，數據要素已快速融入生產、分配、流通、消費和社會服務管理等各環節，但是相應的價值產生涉及多個環節、多元主體、多種情景，使得其產權邊界的確認變得極為復雜，在實踐中如果不能對數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權加以區分，將無法保證公共數據、企業數據、個人數據的差異化授權使用。第二，數據要素的流通和交易，一方面需要從數據隱私和數字安全的角度確保全流程合規，相比商品和普通的服務流通就已經提出了更高的要求；另一方面就交易的角度來看，場內交易的規范性與場外交易的靈活性始終是數據要素交易需要平衡的重要關系。第三，數據要素收益的分配當中，如何界定數據要素各參與方的貢獻和投入產出收益，如何平衡數據內容采集、加工、流通、應用等不同環節相關主體之間的利益分配也始終是數據要素建設中重要的環節。

02、省級大數據局

完善地方政府數據治理體系

當前，省級大數據局運行中仍存在機構性質不明確、職能定位不清晰、職能配置不科學等挑戰。優化地方大數據機構職能體系，亟需明確大數據行政管理職能的內涵外延，合理劃分大數據局與相關部門職責分工，構建多元主體共建共享的數字政府體系。

黨的十八大以來，地方政府設立大數據管理局是機構與行政體制改革一個值得關注的新動向。從宏觀層面看，設立大數據局是各級政府貫徹落實黨中央、國務院網絡強國戰略部署，加快建設“數字中國”“智慧社會”，充分利用信息化技術手段提高政府履職能力的重要舉措。在中觀層面，大數據局整合原分散于地方發改、經信等多個部門的相關職能，為構建統一高效的地方政府數據治理體系探索了有益經驗。

具體而言，大數據局在一定范圍內解決了當前政府大數據治理政出多門、責任不明、推諉扯皮等問題，有效提升了數據資源開發利用效率和“互聯網+”政務服務水平。截至2023年，全國副省級城市及以下市縣建立了近百個名稱各異的大數據管理局、大數據發展局、大數據中心等機構，廣東、貴州、浙江等省份組建了省級大數據管理機構。

省級大數據局在國家數字治理的宏觀架構中處于承上啟下的關鍵位置，對完善地方政府數據治理體系意義重大。2023年深化黨和國家機構改革為各地組建省級大數據局提供了難得機遇。本輪機構改革提出，在確保中央集中統一領導的前提下賦予省級及以下機構更多自主權，允許地方因地制宜設置機構和配置職能。

據不完全統計，北京、重慶、廣東、浙江、貴州、山東、廣西、吉林、福建、安徽、河南等地在省級機構改革方案中設立了專責大數據管理的行政機構。這些省級大數據局在省域內發揮頂層設計、總體布局、統籌協調和整體推進作用，有利于建立起標準統一、上下協同、運行高效的數字治理組織體系，加快建設集約化、一體化的數字政府。此外，省級大數據局的機構設置和職能配置模式將對后續開展的市縣機構改革起示范作用，促進省域內各級大數據局優化機構、調整職能，健全省市縣三級協同聯動機制。

以各地公布的省級機構改革方案為線索，分析11個省級大數據局的機構設置與職能配置情況，為構建更加科學合理的地方政府數據治理機構職能體系提出優化建議。

01、中國地方大數據管理機構的數量

截至2023年6月，我國省級、地級地方政府已基本完成機構改革任務，在全國31個省級行政區中，共有18個省（直轄市、自治區）設有省級大數據管理機構，占比58%，它們分別是北京、天津、內蒙古、吉林、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、廣東、廣西、重慶、貴州、陜西和海南。全國333個地級行政單位中共有208個地區設有大數據管理機構，占比62.5%。中國的22個省會城市、4個自治區首府（拉薩除外）以及5個非省會副省級城市，共計31個行政單位設立了大數據管理機構。

中國四大經濟區地方政府大數據管理機構設置數量情況

第八次機構改革前后地方政府大數據管理機構設立情況

第八次機構改革前地方政府大數據管理機構職能特征

第八次機構改革后地方政府大數據管理機構職能特征

02、省級大數據局的機構設置和職能配置

梳理31個省、市、自治區公布的省級機構改革方案及有關公開報道，北京市和西藏自治區未公開機構改革方案，媒體報道披露了機構改革后北京市經濟和信息化局掛大數據管理局牌子。可從機構名稱、機構類型與規格、職能配置、內設機構等方面管窺省級大數據局的機構職能定位。

（一）機構名稱：突出大數據發展和管理職能，有的省份合并設立大數據與政務服務管理機構

除山東直接冠名“大數據局”外，其他省份的機構名稱多為“大數據管理局”或“大數據發展局”。這意味著對于多數地方政府而言，加強大數據領域行政管理職能和推動大數據產業發展是設置機構的主要目的。重慶市設立“大數據應用發展管理局”，將大數據的應用、發展和管理這三項核心職能直接寫入機構名稱。福建在政府機構序列設立數字福建領導小組辦公室（大數據管理局），對議事協調機構辦公室掛大數據局牌子，有利于打通大數據管理的決策執行鏈條。

一些省份因地制宜地將大數據與政務服務機構合并設立，如吉林組建政務服務和數字化建設管理局，安徽組建數據資源管理局加掛政務服務管理局牌子，廣東組建政務服務數據管理局。合并設立大數據與政務服務管理機構主要有兩個原因：一則這是在地方黨政機構限額條件下的一種務實選擇，通過設置一個機構履行兩方面的新職能；另外，考慮到大數據和電子政務對提升政務服務水平具有重要支撐作用，合并設立機構的兩大職能業務關聯較為緊密。

（二）機構類型：省政府直屬機構、部門管理機構和掛牌機構三類并存

本輪機構改革中設置的省級大數據局均列入政府機構序列，根據機構類型和規格可分為省政府直屬機構、部門管理機構和掛牌機構三類。

1.省政府直屬機構

吉林、安徽、山東、廣西、重慶、貴州六省（市）將大數據局設置為政府直屬機構。省政府直屬機構指省級人民政府為了管理某項專門或特定的事務而設置的一類機構，通常承擔某項專門業務，具有獨立的行政管理職能，機構規格一般為正廳級。在本輪機構改革中，沒有省份將大數據設置為政府組成部門。這是因為政府組成部門是指履行政府基本行政管理職能依法設置的機構，省級政府組成部門要與國務院組成部門嚴格對應。一個新興的大數據管理職能部門，能夠在機構改革中獨立躋身直屬機構已然不易。作為直屬機構的大數據局在省級機構中具有專業性、獨立性、權威性，是根據法律法規規定和機構職責分工，對全省大數據領域各項工作負有主要管理責任的部門。

2.部門管理機構

浙江、福建、廣東、河南四省將大數據局設置為省政府部門管理機構。部門管理機構指由主管部門管理的，負責某方面工作的行政機構，具有相對獨立性。例如，浙江、廣東、河南三省大數據局均由省政府辦公廳管理，福建省大數據局由省發展改革委員會管理。

部門管理機構與直屬機構主要有三點區別：一是機構規格。部門管理機構通常比其主管部門低半級，浙江等四省大數據局機構規格均為副廳級。二是管理權限。直屬機構可以在業務范圍內單獨向下級業務部門行文和向同級有關部門行文；部門管理機構對下級業務部門可以單獨行文，但向有關部門行文或者與有關部門聯合行文時原則上需報經主管部門同意。調研發現，在實踐中一些地方部門管理的大數據局向有關部門行文或者與有關部門聯合行文時不需報經主管部門同意。三是請示報告方式。省以下部門管理機構原則上不直接向黨委、政府請示工作，確需請示黨委、政府的事項，由主管部門呈文；遇有緊急情況，需直接向黨委、政府請示的，需同時報告主管部門。

值得特別注意的是，部門管理機構不是主管部門的內設機構，而是獨立的法律主體，其職能履行和業務開展具有相對獨立性。部門管理機構納入黨政機構限額管理，單獨核定職能配置、內設機構和領導職數，具有一級獨立預算權。主管部門主要通過行政首長召開會議等形式，對部門管理機構工作中的重大方針政策、工作部署等事項實施管理。

在機構改革中將省級大數據局設置為部門管理機構的主要目標是實現專業化治理與統籌協同治理的有機統一。一方面，大數據行政管理職能的獨立性日益凸顯，需要由一個專門行政機構履行職能；另一方面，大數據治理牽涉面廣，又需要由具有統籌協調職能的強勢部門加強對其他相關部門的政策協同。

出于對機構專業性和統籌性的雙重考慮，由省政府辦公廳或發改委等綜合部門管理大數據局成為一種可行選擇。但是，鑒于此前多輪機構改革經驗與教訓，主管部門與部門管理機構在實際運行過程中容易出現各類矛盾問題，大數據局作為部門管理機構是否能夠充分履行職能仍值得進一步觀察。

3.掛牌機構

北京市在市政府組成部門經濟和信息化局掛大數據管理局牌子。在機構編制管理實踐中，掛牌機構是指一個機構承擔多項職責，因工作需要加掛牌子，有兩個或者兩個以上名稱，在不同場合以相應名稱對外開展工作的機構。在實體機構掛牌的機構，一般不單獨核定編制和領導職數，不是一級預算單位。掛牌機構原則上不得以掛牌機構名義對外制發行政規范性文件，確因工作需要制發行政規范性文件的，應當以實體機構名義或以實體機構與掛牌機構聯合發文。

在2023年機構改革之前，省以下市縣級政府多將大數據局設置為掛牌機構。相對于實體機構，掛牌機構的職能具有從屬性。根據機構編制法規要求，掛牌機構在實踐中不得實體化運作。以經濟和信息化局掛大數據管理局牌子為例，大數據管理是經濟和信息化局履行的部門職責之一，通常由經濟和信息化局某些內設處室承擔具體工作，有需要時對外以大數據管理局名義開展工作。

在本輪機構改革中，北京市經濟和信息化局共加掛了三塊牌子，分別為市無線電管理局、市大數據管理局和市國防科學技術工業辦公室。經信局內設處室中的智慧城市建設處加掛大數據應用處牌子，實際承擔推動大數據應用、電子政務考核、跨部門跨行業跨領域數據聯通和共享等職責。

4.地位、獨立性和協調能力：三類機構設置的比較

在機構性質和地位方面，目前我國省級大數據局總體上處于省級黨政機構序列的末端（參見表1）。大數據局的機構性質直接反映出同級黨委政府對大數據相關事務的重視程度，相比而言在機構序列中直屬機構地位較高，部門管理機構次之，掛牌機構最末。在機構獨立性方面，直屬機構大數據局擁有最為完整獨立的管理權限，部門管理機構的重大政策要事先向主管部門匯報，機構自主權受到一定限制；掛牌機構基本上不具有日常管理的自主決定權。

在統籌協調方面，由省政府辦公廳或發改委管理的大數據局優勢較為明顯，前提是能夠處理好主管部門與部門管理機構之間的關系；直屬機構對其他省級部門具備一定的統籌協調能力，需要在職能配置上加以明確；掛牌機構一般不具備統籌協調能力，其職能履行尚需要處理好實體機構內設處室之間的關系。

（三）職能配置：整合大數據決策、執行與監督管理權

本輪機構改革堅持優化協同高效原則，堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮。新組建的省級大數據局整合了原本分散于省級發改委、經信（委）廳、省政府辦公廳等機構的多項職責，負責統籌協調大數據管理、信息化建設等相關工作。以省政府直屬機構大數據局為例，可從行政管理過程視角下的決策權、執行權和監督管理權三個維度梳理其主要職責。

1.決策權：制定大數據政策法規、發展規劃和加強省內統籌協調

決策權是省級大數據局的核心職能，包括制定大數據相關政策法規、行業發展規劃和加強省內統籌協調等職責。首先，省級大數據局負責擬定全省大數據相關政策、法規和標準，為省級人大及其常委會和省級人民政府起草相關地方性法規、規章草案，擬訂大數據、信息化行業技術規范和標準并組織實施。

其次，大數據局負責制定全省大數據和信息化發展規劃，提出大數據和信息化項目投資規模及方向、具體項目的審批備案核準等方面的建議。第三，大數據局負責統籌協調全省大數據資源開發管理使用，以及數字政府建設、政府網站、政務信息系統整合等工作。

2.執行權：大數據資源管理、產業發展和推廣應用

執行權是省級大數據局的關鍵職能，包括大數據基礎設施建設運營管理、產業發展促進、大數據資源管理和推廣應用等職責。一是負責全省統一的大數據平臺的建設管理利用，統籌大數據中心、政務云、政務網等電子政務基礎設施規劃建設管理。二是負責大數據和信息化產業促進，支持和引導大數據、信息化等方面的新技術、新產品、新業態發展和應用，推動數字經濟與產業發展深度融合。三是負責公共數據資源的采集匯聚、登記管理、共享開放，推動社會數據匯聚融合、互聯互通，推進大數據安全保障體系建設。四是組織實施省級政務信息化建設、數字政府等項目，推動“互聯網+政務服務”等大數據項目應用落地。

3.監督管理權：大數據市場監管與政務監督

監督管理權是省級大數據局的基礎職能，根據管理對象不同，主要可分為針對企業和政府兩類。第一類是對大數據和信息化行業及企業合法合規經營進行日常監督管理，履行軟件和互聯網信息服務業行業管理職責。第二類是加強大數據局對省級部門和市縣政府的業務指導，依據授權對省級部門及市縣政府大數據建設管理使用狀況進行監督考核評價，有效提升省市縣協同聯動發展水平。

03、省級大數據局的發展趨勢與面臨的主要挑戰

省級大數據局是機構改革的新生事物，其機構設置和職能配置既有一定共性規律也存在較大差異性，在職能履行過程中仍然面臨諸多挑戰。總結國內此前各地大數據局運行規律，現階段省級大數據局呈現出兩大主要發展趨勢。

（一）“一對多”

大數據管理職能相對集中，由一個機構承接多個上級機構的任務

長期以來，我國中央政府層面互聯網和信息化職能相對分散，發改委、工信部、公安部、網信辦根據職責分工各承擔部分管理職能。這種“九龍治水”的管理格局固然有一定的合理性，但也容易造成職能交叉、權責脫節現象。在此前“上下一般粗”的機構設置模式下，地方政府根據中央部委設置和職能配置情況對應設置地方機構履行屬地管理責任。

基于中央與地方政府職能異構特征，地方政府主要承擔大數據和信息化政策執行、市場監管和項目應用等操作性事務，迫切需要整合分散于各部門的政策、資金和資源形成管理合力。在此背景下，一些市縣率先探索設立大數據局整合分散于多部門的職責，由大數據局向上對接多個上級部門。

省級大數據局在省級層面相對集中大數據管理職能，向上對接發改委、工信部、國務院辦公廳等多個部門，向下指導監督市縣大數據局職能履行，構建起上下貫通、執行有力的體制機制，發揮了承上啟下的關鍵性作用。

在省以下相對集中大數據管理職能有利于統籌調配資源，減少多頭管理和職責分散交叉，充分發揮數字化政府轉型的整體效應。特別是數字政府建設的整體性理念要求由一個超越原有部門利益格局的行政機構發揮牽頭作用，省級大數據局能夠以集約化、一體化建設優化資源配置、減少重復投資，構建統一規劃、統一政策、統一標準、統一管理的數字政府業務體系。

（二）由單一到綜合

大數據局職能配置重點從側重行業管理、政務管理轉變為大數據綜合治理

目前，我國省級大數據局職能配置仍有較大差異，機構類型和設置方式直接影響大數據局的職責范圍。在經濟和信息化局掛牌的大數據局由于其職能從屬性，通常側重于大數據產業發展和行業管理。

合并設立的政務服務和大數據管理局通常牽頭推進“放管服”改革，大數據管理方面側重于電子政務、“互聯網+”政務服務、政務信息系統整合等政務管理職能，其職責中一般不包括大數據產業發展和行業管理職能。此外，由省政府辦公廳和發改委管理的大數據局也主要偏重于政務管理職能。

作為省政府直屬機構的大數據局一般兼具行業管理和政務管理雙重職能，在機構職能方面逐漸從大數據專項管理機構向大數據綜合管理機構轉型。此類大數據局職能配置呈現出四個“全”特征。一是對象全覆蓋。管理服務對象既包括大數據和信息化企業，也涵蓋省級部門和市縣政府，以及涉及大數據采集、儲存、管理和使用的自然人等社會主體。二是業務全流程。承擔大數據管理的決策、執行和監督職能，具體行使大數據相關行政規劃、行政審批、行政確認、行政獎勵、行政檢查等行政權力事項。三是資源全配套。統籌法規政策、財政資金投入、基礎設施建設、人才培養等促進大數據產業發展和數字政府建設的各類配套資源。四是應用全打通。負責統籌大數據資源建設管理，促進大數據政用、民用、商用多管齊下、互聯互通。當然，大數據綜合管理機構正在經歷一個從無到有的過程，究竟大數據局的職能配置應當綜合到何種程度，仍需在實踐中檢驗。

（三）省級大數據局面臨的主要挑戰

1.大數據局機構性質不明確

本文重點分析的省級大數據局是機構改革后明確列入省級黨政機構序列的行政機構，實際上全國還有一些省份將大數據局設置為省政府直屬事業單位或部門管理的事業單位。

例如，內蒙古自治區大數據管理局在本輪機構改革后仍作為省政府直屬事業單位履行部分行政管理職能。這些機構性質為事業單位的大數據局多由省信息中心、大數據中心組建而成，但在實際運行中履行部分行政管理職能。事業單位的主業主責是公益服務，出于機構編制限額考慮由事業單位額外承擔行政職能，容易造成政事不分、行政職能體外循環、管理不規范等現象。

《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確指出:“全面推進承擔行政職能的事業單位改革，理順政事關系，實現政事分開，不再設立承擔行政職能的事業單位。”在本輪地方機構改革實施過程中，大部分省份全面清理省直事業單位承擔的行政職能，將行政職能劃歸主管部門或職能相近的行政機構，除行政執法機構外，不再保留或新設承擔行政職能的事業單位。

本輪機構改革后，全國共設立11個省級大數據局行政機構，尚有超過一半的省份由其他主管部門行政機構或事業單位履行大數據行政管理職能。應當承認，目前大數據局履行的職能中究竟有哪些必須由行政機構承擔，哪些可以由事業單位承擔，在實踐中仍存在較大爭議。

2.大數據局職能定位不清晰

分析11家省級大數據局的機構設置和職能配置情況，可以發現一些省份對大數據局的職能定位不夠清晰。例如，大數據局究竟應當是一個專項職能部門還是綜合職能部門？不論是直屬機構還是部門管理機構，單獨設立大數據局的初衷就是要解決大數據管理職責交叉分散問題，讓這一機構在省政府機構序列中承擔專項職能部門責任。

與此同時，一些省級政府直屬機構大數據局還承擔了統籌推進信息化建設、數字經濟發展、數字政府建設等原本由發改委、辦公廳等綜合職能部門履行的職責。

即使“三定”規定賦予了大數據局統籌協調職能，但是排序偏后的直屬機構能否協調發改、財政、工信等排序靠前的省政府組成部門？可供參考的一個例子是，新組建的應急管理部整合國務院辦公廳原國務院應急管理辦公室職責后，就出現了綜合協調力度反倒不如以前的情況。

3.大數據局職能配置不科學

機構職能配置主要由“三定”規定和權力清單、責任清單確定，目前絕大部分新設立的省級大數據局已出臺“三定”規定，但權責清單尚在編制過程中。經初步調研和梳理，省級大數據局職能配置還存在一些不夠科學、不盡合理之處。在職責分工方面，省級大數據局與網信辦、工信部門在統籌信息化建設、信息資源開發利用共享、指導信息安全等方面職能劃分不夠明確。

根據中央有關通知精神，省市兩級網信機構主要職能要與中央網信辦基本對應，統籌信息化工作職能實際上由網信部門負責。單獨組建大數據局后，省級工業和信息化部門一般仍然負責工業領域信息化發展和信息化與工業化融合（兩化融合）、軟件和信息服務業管理等職責。

實際上，大數據局承擔的產業促進政策的管理服務對象與軟件和信息服務業企業多有重合。再以制定大數據（信息）安全監管的法規、標準體系為例，由于信息安全既涉及硬件也涉及軟件，職責分散于網信、公安、大數據、工信等多個部門。網絡安全執法更是存在不同執法部門對同一單位、同一事項重復檢查且檢查標準不一的問題。

另一方面，新設立的大數據局對外行業管理職權并不完整，大部分大數據局基本沒有行政許可和行政執法處罰事項，是典型的行政審批、日常監管和執法職能相分離的行政機構。一旦大數據局與相關部門無法建立起行之有效的公務協作機制，那么很容易出現權責脫節、推諉扯皮現象。一些政務數據管理局只有對政府機構的內部審批管理權限和公共服務事項。

04、優化地方大數據機構職能體系的建議

省級大數據局是新一輪地方機構改革的新生事物，是地方政府完善數據治理體系、提升數據治理能力的重要探索。為解決大數據局在地方機構職能體系中面臨的障礙和瓶頸，不斷優化大數據局的機構設置和職能配置，當前亟需重點處理好四對關系。

（一）處理好政事關系，科學界定大數據行政管理職能的內涵和外延，加快推進政事分開

本輪機構改革后，省以下大數據局在機構性質上既有行政機構也有事業單位。按照深化黨和國家機構改革根除“事業局”的具體要求，當前迫切需要科學界定大數據行政管理職能的內涵和外延，非此不足以論證將大數據局設置為行政機構的合法性。

從行政法原理分析，大數據行政管理職能應當包括制定大數據領域的法律法規和規范性文件的行政立法權等抽象行政行為，以及行政命令、行政許可、行政確認、行政監督檢查、行政處罰、行政強制、行政獎勵、行政裁決等具體行政行為。概言之，涉及大數據管理的抽象行政行為和具體行政行為均應由行政機構作出。此外，根據實踐經驗總結，統籌協調跨區域、跨領域、跨部門的數據聚通用和基礎性、保障性的大數據公共服務應被視為大數據行政管理職能。

各地應當全面清理由大數據中心等事業單位承擔的行政職能，根據機構改革精神因地制宜設立大數據局行政機構或將相關行政職能劃歸其他主管部門行使。已設置省以下大數據局的地方應當加快轉變政府職能，落實簡政放權、放管結合、優化服務等改革要求，按照“管辦分離”的原則剝離行政機構的大數據運營維護職能，采取政府購買服務的方式由事業單位或企業具體承擔大數據系統建設運營維護工作。充分發揮事業單位、互聯網企業的專業技術和渠道服務優勢，構建政企合作、多元主體共建共享共治的大數據治理生態體系。

（二）處理好黨政關系，理順和優化地方網信辦與大數據局的職責關系

加強和優化黨對網信工作的集中統一領導，是健全黨對重大工作的領導體制機制的重要舉措。在中央層面，由于網絡安全和信息化職能分散于多個國務院機構，中央網信辦成立以來有效統籌協調網絡安全和信息化重大事項，承擔黨中央決策議事協調機構、辦事機構的職能。本輪機構改革設立省級大數據局的地方要重視理順和優化地方網信辦與大數據局的職責關系，減少重復決策、多頭管理，促進黨政機構職能分工合理、責任明確、運轉協調。

具體而言，一要明確黨的議事協調機構、辦事機構與政府職能部門職責的區別與聯系。議事協調機構對相關領域重大工作發揮頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進作用，其辦事機構的職能要緊緊圍繞上述四個方面行使，做到既不越位也不缺位。政府職能部門是在黨委、政府統一領導下，負責管理某一方面工作事務，并相對獨立行使管理權的機構。

因此，網信辦應重點提升領導力，大數據局應重點提升執行力。綜合考慮機構屬性和省級大數據局在政府機構序列中的排序，統籌協調全省網絡安全和信息化建設的職責應由省級網信辦承擔更為合適。大數據局承擔配合網信辦指導推進信息化建設和跨行業、跨部門信息數據互聯互通的職責。

二要把握好省以下不同層級黨政機構的職責關系。省級黨政機構承擔全省頂層設計、統籌協調等職能，市縣黨政機構主要是落實中央和省級決策部署，越往基層越應當注重提升執行力。由于機構限額層層遞減，許多市縣黨委機構中不單設網信辦，而是將網信辦設在宣傳部門。根據基層事務特點和工作實際需要，一些市縣將網信辦承擔的統籌推進信息化職責劃轉到大數據局也不失為可行之策。

此外，根據十九大報告和深化黨和國家機構改革精神，市縣網信部門和大數據管理局可以探索合并設立或合署辦公，整合優化黨政機構力量和資源，發揮統籌信息化建設和大數據管理應用的綜合效益。

（三）處理好左右關系，明確大數據局與其他綜合管理部門、行業管理部門的職責分工

本輪機構改革提出優化協同高效原則，堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，改革機構設置與職能配置。根據管理服務對象可以將大數據管理涉及的“一類事情”“一件事情”分為行業管理和政務管理兩大類。對大數據局而言，要重點明確與工信部門的行業管理職責分工，明確與發改委、政府辦公廳的政務管理職責分工。

已設置為省政府直屬機構的大數據局，應逐步劃轉大數據地方立法起草、行業產業發展規劃編制、大數據和信息化項目投資規模及方向建議、軟件和信息服務業行業管理等職責，提升綜合管理協調能力。設置為部門管理機構的大數據局，要在確保職能相對獨立完整的前提下與主管部門建立科學高效的決策執行業務流程，完善宏觀、中觀和微觀管理決策分工，既要更好地發揮主管部門的統籌協調能力，也要充分履行部門管理機構的專業職責使命。設置為掛牌機構的大數據局，要準確把握、完整履行掛牌機構的職責權限，在機構編制管理法規框架內履行機構職能。

隨著大數據相關法律法規不斷健全和完善，大數據局需要與其他職能部門建立流程順暢的公務協作機制。由于機構改革多采取由易到難分步驟進行的漸進改革策略，一些地方大數據管理領域可能出現了行政審批、日常監督管理、執法和技術支持輔助職能分別由不同部門行使的現象。為避免出現信息孤島和職責推諉等問題，迫切需要加強業務全流程的跨部門銜接協同。地方政府應當加快完善大數據管理公務協作制度和監督約束機制，建立跨部門協作配合的信息共享機制，實現行政審批、監管、執法和支持輔助機構之間的信息互通、資源共享、行動協同。

（四）處理好統分關系，構建上下協同、政企合作、多元參與的共建共享數字政府體系

省級大數據局承擔著加快推進數字政府建設的重要使命，首當其沖的任務就是確立“全省一盤棋”的理念，花大力氣破解長期以來制約政府治理水平提升的信息資源碎片化、業務應用條塊化、政務服務分割化等問題。

在推進數字政府建設過程中要特別注意處理好“統分結合”關系，破解難題固然需要統一規劃、統一標準、統一上云、統一應用，但也不能由政府一家包打天下，省大數據局不宜過度集權。構建科學合理、運行高效的地方大數據治理體系，要充分調動各級政府、不同職能部門和市場社會主體的積極性，處理好政府與市場關系，發揮各類主體優勢打造共建共享共治格局。

優化省對部門和市縣大數據工作的領導管理體制，由省級大數據局承擔業務指導、績效管理、督促檢查等職能，構建省級大數據局與省直部門、市縣之間的高效協同機制。建立集中統一的全省政務“一朵云”“一張網”“一平臺”，統籌管理政務大數據資源。省直部門信息化運行建設項目原則上應進行集中建設管理，由政府直接投資建設轉變為向符合條件的運營企業購買服務。

信息化水平較高的市縣要實現本地應用系統與省級平臺的對接和數據共享，信息化欠發達地區由省級統一規劃、建設基礎設施和技術支撐平臺，市縣根據實際需要開展本地政務應用和服務。尤其要探索和完善政府購買大數據運營管理、應用開發、決策分析等服務的監管評價機制，確保網絡和信息系統安全穩定。

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