引言

1968年，美國(guó)學(xué)者哈丁發(fā)表了著名的《公地的悲劇》（The Tragedy of the Commons），哈丁在文章中舉了一個(gè)例子，即如果有一片對(duì)所有人開(kāi)放的公共牧場(chǎng)，那么牧民們會(huì)傾向于在這塊公共牧場(chǎng)上養(yǎng)盡可能多的牲口，直到過(guò)度放牧引發(fā)牧場(chǎng)退化。這背后的邏輯很簡(jiǎn)單：對(duì)于個(gè)體來(lái)說(shuō)，多養(yǎng)一個(gè)牲口的收益完全歸自己享受，但多養(yǎng)牲口給牧場(chǎng)帶來(lái)的負(fù)擔(dān)卻是全體牧民承擔(dān)。[1] 這則簡(jiǎn)單的例子揭示了一個(gè)道理：由于人類逐利的本性，對(duì)于那些缺少明確產(chǎn)權(quán)所有者和管理者的公共財(cái)產(chǎn)或資源（例如自然環(huán)境），往往更容易受到侵害。“公地悲劇”理論提出后，如何避免環(huán)境問(wèn)題成為了學(xué)者研究的熱點(diǎn)，反映在法律層面上，則促進(jìn)了現(xiàn)代公益訴訟制度的誕生。

一、環(huán)境公益訴訟的歷史

公益訴訟是一項(xiàng)古老的法律制度，上可以追溯到古羅馬時(shí)期，當(dāng)時(shí)的政權(quán)機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)沒(méi)有近代這樣健全和周密，僅依靠官吏的力量來(lái)維護(hù)公共利益是不夠的，故授權(quán)市民代表社會(huì)集體直接起訴，以補(bǔ)救其不足。[2] 然而現(xiàn)代意義上的公益訴訟制度，則被普遍認(rèn)為誕生于美國(guó)。1863年美國(guó)《反欺騙政府法》規(guī)定任何個(gè)人或公司在發(fā)現(xiàn)有人欺騙美國(guó)政府，索取錢財(cái)后，有權(quán)以美國(guó)的名義控告違法的一方；1890年《謝爾曼法》和1914年《克萊頓法》均規(guī)定對(duì)反托拉斯法禁止的行為，檢察官、任何個(gè)人及組織都可以起訴。[3]

環(huán)境領(lǐng)域的公益訴訟起步則更晚一些。美國(guó)在1970年密歇根州《環(huán)境保護(hù)法》中首次創(chuàng)設(shè)“公民訴訟”的概念。該法律規(guī)定，為保護(hù)自然資源等不受污染和損害，任何個(gè)人或法律實(shí)體，都可以提起訴訟。[4] 同時(shí)期的英國(guó)在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域也開(kāi)始突破，建立了由公共衛(wèi)生監(jiān)察員代表公眾進(jìn)行群體訴訟的制度，英國(guó)的《污染控制法》亦為個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟提供法律依據(jù)。[5] 在德國(guó)，1979年不萊梅州率先在修改《自然保護(hù)法》時(shí)賦予了環(huán)境團(tuán)體公益訴權(quán)，開(kāi)啟了德國(guó)環(huán)境公益訴訟之先河，此后德國(guó)在全國(guó)范圍逐步確立了環(huán)境團(tuán)體公益訴訟制度。[6]

二、我國(guó)環(huán)境公益訴訟立法發(fā)展

我國(guó)公益訴訟制度在近幾年才開(kāi)始發(fā)展。2023年修正的《民事訴訟法》首次規(guī)定“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。[7] 但是所謂“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”當(dāng)時(shí)還不明確，法律規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)導(dǎo)致公益訴訟制度尚不具備操作性。

2023年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)一步完善了社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的制度，明確了有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟的社會(huì)組織的條件。2023年1月《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》發(fā)布，進(jìn)一步明確了社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格、環(huán)境公益訴訟的適用范圍以及人民法院審理環(huán)境民事公益訴訟案件的相關(guān)程序等。

2023年6月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了關(guān)于修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的決定，分別增加了檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的規(guī)定。根據(jù)修訂后的法律，在沒(méi)有社會(huì)組織起訴的情況下，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟；檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向人民法院提起訴訟。上述規(guī)定標(biāo)志著我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的正式確立。[8]

2023年1月1日起實(shí)施的《民法典》也為環(huán)境民事公益訴訟提供了實(shí)體法上的依據(jù)。《民法典》第1234條規(guī)定了有關(guān)機(jī)關(guān)和組織有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任[9]；第1235條規(guī)定還進(jìn)一步規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶10]

三、我國(guó)環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐發(fā)展

（1）案件數(shù)量逐年上升，檢察機(jī)關(guān)成為環(huán)境公益訴訟主力

據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量總體呈逐年上升的趨勢(shì)。但具體而言，由社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟增長(zhǎng)不明顯，但由檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟數(shù)量均有很大漲幅（見(jiàn)下表）。[11]由此可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)成為發(fā)動(dòng)環(huán)境公益訴訟的絕對(duì)主力。

（2）案件類型逐漸豐富

除了傳統(tǒng)的大氣、水、土壤等環(huán)境要素外，近年來(lái)的環(huán)境公益訴訟案件類型還涉及鳥類、瀕危植物、濕地、自然保護(hù)區(qū)、文物、自然遺跡等，呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，環(huán)境公益訴訟的覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大。

（3）相關(guān)配套機(jī)制在摸索中完善

由于環(huán)境公益訴訟在立法層面仍有不少空白，環(huán)境公益訴訟的很多相關(guān)制度仍在摸索完善的過(guò)程中。例如，在環(huán)境公益訴訟賠償資金的使用問(wèn)題上，近年來(lái)最高人民法院推動(dòng)在省級(jí)層面設(shè)立公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害專項(xiàng)資金賬戶，從全局上統(tǒng)籌解決環(huán)境修復(fù)問(wèn)題，確保修復(fù)費(fèi)用和賠償金專款專用；有的案件中法院還創(chuàng)新引入公益信托機(jī)制，由污染者設(shè)立信托基金來(lái)履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)。[12]

此外針對(duì)環(huán)境公益訴訟中鑒定難、鑒定貴問(wèn)題中，近年來(lái)，法院已經(jīng)在實(shí)踐中嘗試了專家證人、專家咨詢委員會(huì)、專家陪審員等做法，為庭審提供技術(shù)支持。法院對(duì)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，結(jié)合破壞生態(tài)的范圍和程度、生態(tài)環(huán)境的稀缺性、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度、被告因侵害行為所獲得的利益以及過(guò)錯(cuò)程度等因素，在參考負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門和有關(guān)專家的意見(jiàn)的基礎(chǔ)上予以合理確定。[13]

四、環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)

（1）訴訟主體資格的法定性

在我國(guó)，環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟的原告資格有所不同。社會(huì)組織、人民檢察院都可以成為環(huán)境民事公益訴訟的原告；但是環(huán)境行政公益訴訟只能由檢察機(jī)關(guān)提起。具體而言，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第58條，提起環(huán)境民事公益訴訟的社會(huì)組織必須符合兩個(gè)條件，一是依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；二是專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄；而根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第5條，提起第一審民事公益訴訟案件的檢察機(jī)關(guān)則應(yīng)當(dāng)是市（分、州）一級(jí)的人民檢察院；第一審行政公益訴訟案件由基層人民檢察院負(fù)責(zé)。[14]

（2）請(qǐng)求保護(hù)的客體是環(huán)境相關(guān)的社會(huì)公共利益

環(huán)境公益訴訟旨在保護(hù)“社會(huì)公共利益”，這也是環(huán)境公益訴訟最核心的特征。雖然法律并未明確“社會(huì)公共利益”的具體定義，但是一般認(rèn)為社會(huì)公共利益是與私人利益相對(duì)的概念，是公眾可以享有且不排除他人享有的利益。例如，工廠向水塘排放超標(biāo)廢水，導(dǎo)致水塘內(nèi)的養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)人放養(yǎng)的魚類大面積死亡，養(yǎng)殖戶據(jù)此提起環(huán)境污染責(zé)任之訴，請(qǐng)求工廠賠償其經(jīng)濟(jì)損失，這只能算傳統(tǒng)的民事侵權(quán)訴訟；但是如果工廠向河流排放廢水導(dǎo)致生態(tài)破壞，相關(guān)環(huán)保組織起訴要求工廠停止破壞環(huán)境的行為，這就是典型的環(huán)境公益訴訟。

（3）兼顧預(yù)防功能和賠償功能

在傳統(tǒng)民事訴訟中，原告通常只能請(qǐng)求被告賠償其實(shí)際遭受的損失。例如《侵權(quán)責(zé)任法》第65條就規(guī)定，“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。”但因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題具有不可逆性、稀缺和脆弱性，環(huán)境公益一旦遭到侵害，事后補(bǔ)救就變得極度困難或無(wú)法挽回，因此環(huán)境民事公益訴訟允許原告基于潛在的生態(tài)環(huán)境受損風(fēng)險(xiǎn)提起預(yù)防性的訴訟請(qǐng)求。例如在“云南綠孔雀”案中，環(huán)保組織發(fā)現(xiàn)野生保護(hù)動(dòng)物綠孔雀棲息地恰好位于在建的紅河（元江）干流戛灑江一級(jí)水電站的淹沒(méi)區(qū)，遂起訴要求建設(shè)單位立即停止建設(shè)，這就是公益訴訟預(yù)防性功能的體現(xiàn)。

結(jié)語(yǔ)

曾經(jīng)，人們以為生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是一個(gè)只要通過(guò)技術(shù)手段就可以解決的問(wèn)題，然而后來(lái)人們?cè)桨l(fā)意識(shí)到，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題既是一個(gè)科學(xué)技術(shù)問(wèn)題，也是一個(gè)人文社會(huì)和法律問(wèn)題，需要各方共同努力。環(huán)境公益訴訟為應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題提供了一個(gè)可行的解決方案。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的環(huán)境公益訴訟發(fā)展歷史還較短，不論是立法還是司法實(shí)踐仍在不斷發(fā)展的過(guò)程中，對(duì)此企業(yè)應(yīng)當(dāng)保持關(guān)注。企業(yè)在日常生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保合規(guī)要求，才能降低訴訟風(fēng)險(xiǎn)，防患于未然；如果企業(yè)成為環(huán)境公益訴訟的被告，則更要高度重視，積極應(yīng)訴，維護(hù)自身合法權(quán)益。