——侯運物流分公司訴襄汾縣交通局公路交通行政處罰案

【裁判要旨】

行政強(qiáng)制措施和行政處罰是兩種獨立的行政行為，對其合法性評價應(yīng)當(dāng)分別進(jìn)行。在訴行政處罰決定的案件中，行政強(qiáng)制措施違法不一定必然導(dǎo)致行政處罰違法。只有行政強(qiáng)制措施是為收集或保全證據(jù)的情形下，才可能對行政處罰決定的合法性產(chǎn)生實際影響。如果行政強(qiáng)制措施只是行政機(jī)關(guān)為制止違法行為、避免危害發(fā)生、控制危險擴(kuò)大等目的而實施,一般不會對后續(xù)的行政處理或行政處罰的合法性評價產(chǎn)生影響。

【裁判文書】

山西省高級人民法院

行 政 裁 定 書

（2023）晉行申216號

二審法院認(rèn)為,本案主要涉及以下兩個問題:一是審理對象的確定問題,涉及行政強(qiáng)制措施和行政處罰行為的關(guān)系；二是被訴行政行為的合法性問題。

一、審理對象的確定問題。本案中上訴人襄汾縣交通局對被上訴人侯運物流分公司作出的行政行為有兩個,一是襄汾縣交通局于2023年5月6日作出的晉交裹汾責(zé)停[202310058號責(zé)令車輛停駛通知書,此為行政強(qiáng)制措施;另一行為是襄汾縣交通局于2023年6月19日作出的晉交襄汾罰[2023]110號行政處罰決定書,此為行政處罰行為。從侯運物流分公司的起訴狀來看,其要求撤銷的為襄汾縣交通局作出的行政處罰行為,故在司法審查中存在的問題是,法院在審查被訴行政處罰行為合法性的同時,如何對待或者如何處理在先的行政強(qiáng)制行為,是否要將行政強(qiáng)制措施作為審理對象一并予以審查。行政強(qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中,為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴(kuò)大等情形,依法對公民的人身自由實施的暫時性限制,或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。而行政處罰是指具有行政處罰權(quán)的行政主體為維護(hù)公共利益和社會秩序,保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益,依法對行政相對人違反行政法律法規(guī)而尚未構(gòu)成犯罪給予法律制裁的行政行為。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定,行政處罰程序有簡易程序、一般程序和聽證程序,在行政處罰法律規(guī)范中并沒有規(guī)定行政強(qiáng)制措施程序。行政處罰的程序應(yīng)當(dāng)是行政行為所依據(jù)的方式、步驟、時限和順序等,該程序不能夠單獨存在,只能夠依附于特定的行政行為,具有內(nèi)部性特點,也就是說,行政處罰所規(guī)定的程序目的是為了保障行政行為的有效實施,主要體現(xiàn)的是一種內(nèi)部程序價值;而行政強(qiáng)制措施的主要目的是制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴(kuò)大等,所限制的為行政相對人的實體權(quán)利,具有獨立性、強(qiáng)制性和外化性特點。綜上而言,行政強(qiáng)制措施并不是法律規(guī)定的行政處罰所必須遵守的程序，其不具備行政處罰的程序目的，不能被其它行政行為吸收為內(nèi)部程序。行政機(jī)關(guān)對違法行為進(jìn)行處罰之前，并不必然采取行政強(qiáng)制措施。也即，行政強(qiáng)制措施與行政處罰在行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理過程中，有時存在先行后續(xù)的關(guān)系，但其為行政機(jī)關(guān)作出處理的兩部分，具有可分性，也具有獨立的可訴性，人民法院在司法審查過程中應(yīng)當(dāng)將二者的合法性進(jìn)行分別審查后作出認(rèn)定。需要進(jìn)一步考慮的問題是，如果行政機(jī)關(guān)對行政相對人先后作出行政強(qiáng)制措施和行政處罰行為，相對人僅起訴行政處罰行為的，人民法院在案件審理程序及審理過程中如何處理在先的行政強(qiáng)制措施，是否對在先行政強(qiáng)制措施不作任何形式的審查。本院認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)在先行政強(qiáng)制措施作出的目的不同而作出不同的處理。如果行政機(jī)關(guān)所采取的行政強(qiáng)制措施旨在制止違法行為、避免危害發(fā)生、控制危險擴(kuò)大，因該行政強(qiáng)制措施并不是作出行政處罰的法定先置程序條件,二者不具有直接因果關(guān)系，人民法院應(yīng)單獨就行政處罰行為是否合法依法進(jìn)行審查；如果在先行政強(qiáng)制措施目的是為行政處罰收集證據(jù)并防止證據(jù)損毀，因行政強(qiáng)制措施是否合法直接影響作出行政處罰的證據(jù)是否充分合法，此種情況下，應(yīng)告知當(dāng)享人就行政強(qiáng)制措施另行提起訴訟，人民法院可將兩案合并審理，也可裁定中止對行政處罰行為的訴訟，待行政強(qiáng)制措施案件審結(jié)后再行恢復(fù)審理。如行政相對人對行政強(qiáng)制措施拒不提起訴訟，則除重大且明顯違法情形外，在法定起訴期限屆滿后，基于行政行為產(chǎn)生的公定力、確定力、拘束力等法律效力，人民法院可對通過行政強(qiáng)制措施取得證據(jù)的合法性予以確認(rèn)，作為認(rèn)定行政處罰合法的依據(jù)。

結(jié)合本案實際情況,上訴人襄汾縣交通局先后對侯運物流分公司作出行政強(qiáng)制行為(責(zé)令停駛通知)和行政處罰行為(停止違法行為并罰款)，且兩個行為都分別進(jìn)行立案審批,從行政強(qiáng)制措施的內(nèi)容來看,目的主要為制止違法行為、避免危害發(fā)生,該行政強(qiáng)制行為與后續(xù)進(jìn)行的行政處罰并不具有直接因果關(guān)系。也就是說,上訴人襄汾縣交通局無論是否作出行政強(qiáng)制措施,其均能依據(jù)執(zhí)法調(diào)查事實作出行政處罰決定,二者不存在強(qiáng)制措施為行政處罰的前置條件的問題,故本案所涉及的兩個行為雖然交織并存,但卻相互獨立。本案中,從襄汾縣交通局作出處罰過程中“案件處理意見書”所依據(jù)的證據(jù)材料來看,其中也并不包括責(zé)令停駛的相關(guān)內(nèi)容。綜上,侯運物流分司提起訴訟要求撒銷的為行政處罰行為,故本案審理的對象應(yīng)當(dāng)是,將行政強(qiáng)制行為與行政處罰行為進(jìn)行相對區(qū)分后,單獨對襄汾交通局作出的晉交襄汾罰[2023]110號行政處罰決定進(jìn)行合法性審查。

本案還涉及行政強(qiáng)制措施和行政處罰的關(guān)系問題，關(guān)于這一點本院認(rèn)同二審法院的觀點，行政強(qiáng)制措施和行政處罰是兩種獨立的行政行為，對其合法性評價應(yīng)當(dāng)分別進(jìn)行。在訴行政處罰決定的案件中，行政強(qiáng)制措施違法不一定必然導(dǎo)致行政處罰違法。只有行政強(qiáng)制措施是為收集或保全證據(jù)的情形下，才可能對行政處罰決定的合法性產(chǎn)生實際影響。如果行政強(qiáng)制措施只是行政機(jī)關(guān)為制止違法行為、避免危害發(fā)生、控制危險擴(kuò)大等目的而實施,一般不會對后續(xù)的行政處理或行政處罰的合法性評價產(chǎn)生影響。本案中，再審被申請人作出的責(zé)令停駛通知在性質(zhì)上屬于行政強(qiáng)制措施，目的是為了制止違法行為、避免危害發(fā)生，因此，該責(zé)令停駛通知不會影響對后續(xù)行政處罰的合法性評價。再審申請人如果對該行為不服可以另行申請復(fù)議或提起訴訟。再審申請人以責(zé)令停駛行為違法主張被訴行政處罰決定違法的理由不能成立。