——侯運(yùn)物流分公司訴襄汾縣交通局公路交通行政處罰案

【裁判要旨】

行政強(qiáng)制措施和行政處罰是兩種獨(dú)立的行政行為，對其合法性評價應(yīng)當(dāng)分別進(jìn)行。在訴行政處罰決定的案件中，行政強(qiáng)制措施違法不一定必然導(dǎo)致行政處罰違法。只有行政強(qiáng)制措施是為收集或保全證據(jù)的情形下，才可能對行政處罰決定的合法性產(chǎn)生實(shí)際影響。如果行政強(qiáng)制措施只是行政機(jī)關(guān)為制止違法行為、避免危害發(fā)生、控制危險擴(kuò)大等目的而實(shí)施,一般不會對后續(xù)的行政處理或行政處罰的合法性評價產(chǎn)生影響。

【裁判文書】

山西省高級人民法院

行 政 裁 定 書

（2023）晉行申216號

二審法院認(rèn)為,本案主要涉及以下兩個問題:一是審理對象的確定問題,涉及行政強(qiáng)制措施和行政處罰行為的關(guān)系；二是被訴行政行為的合法性問題。

一、審理對象的確定問題。本案中上訴人襄汾縣交通局對被上訴人侯運(yùn)物流分公司作出的行政行為有兩個,一是襄汾縣交通局于2023年5月6日作出的晉交裹汾責(zé)停[202310058號責(zé)令車輛停駛通知書,此為行政強(qiáng)制措施;另一行為是襄汾縣交通局于2023年6月19日作出的晉交襄汾罰[2023]110號行政處罰決定書,此為行政處罰行為。從侯運(yùn)物流分公司的起訴狀來看,其要求撤銷的為襄汾縣交通局作出的行政處罰行為,故在司法審查中存在的問題是,法院在審查被訴行政處罰行為合法性的同時,如何對待或者如何處理在先的行政強(qiáng)制行為,是否要將行政強(qiáng)制措施作為審理對象一并予以審查。行政強(qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中,為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴(kuò)大等情形,依法對公民的人身自由實(shí)施的暫時性限制,或者對公民、法人或者其他組織的財物實(shí)施暫時性控制的行為。而行政處罰是指具有行政處罰權(quán)的行政主體為維護(hù)公共利益和社會秩序,保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益,依法對行政相對人違反行政法律法規(guī)而尚未構(gòu)成犯罪給予法律制裁的行政行為。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定,行政處罰程序有簡易程序、一般程序和聽證程序,在行政處罰法律規(guī)范中并沒有規(guī)定行政強(qiáng)制措施程序。行政處罰的程序應(yīng)當(dāng)是行政行為所依據(jù)的方式、步驟、時限和順序等,該程序不能夠單獨(dú)存在,只能夠依附于特定的行政行為,具有內(nèi)部性特點(diǎn),也就是說,行政處罰所規(guī)定的程序目的是為了保障行政行為的有效實(shí)施,主要體現(xiàn)的是一種內(nèi)部程序價值;而行政強(qiáng)制措施的主要目的是制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴(kuò)大等,所限制的為行政相對人的實(shí)體權(quán)利,具有獨(dú)立性、強(qiáng)制性和外化性特點(diǎn)。綜上而言,行政強(qiáng)制措施并不是法律規(guī)定的行政處罰所必須遵守的程序，其不具備行政處罰的程序目的，不能被其它行政行為吸收為內(nèi)部程序。行政機(jī)關(guān)對違法行為進(jìn)行處罰之前，并不必然采取行政強(qiáng)制措施。也即，行政強(qiáng)制措施與行政處罰在行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理過程中，有時存在先行后續(xù)的關(guān)系，但其為行政機(jī)關(guān)作出處理的兩部分，具有可分性，也具有獨(dú)立的可訴性，人民法院在司法審查過程中應(yīng)當(dāng)將二者的合法性進(jìn)行分別審查后作出認(rèn)定。需要進(jìn)一步考慮的問題是，如果行政機(jī)關(guān)對行政相對人先后作出行政強(qiáng)制措施和行政處罰行為，相對人僅起訴行政處罰行為的，人民法院在案件審理程序及審理過程中如何處理在先的行政強(qiáng)制措施，是否對在先行政強(qiáng)制措施不作任何形式的審查。本院認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)在先行政強(qiáng)制措施作出的目的不同而作出不同的處理。如果行政機(jī)關(guān)所采取的行政強(qiáng)制措施旨在制止違法行為、避免危害發(fā)生、控制危險擴(kuò)大，因該行政強(qiáng)制措施并不是作出行政處罰的法定先置程序條件,二者不具有直接因果關(guān)系，人民法院應(yīng)單獨(dú)就行政處罰行為是否合法依法進(jìn)行審查；如果在先行政強(qiáng)制措施目的是為行政處罰收集證據(jù)并防止證據(jù)損毀，因行政強(qiáng)制措施是否合法直接影響作出行政處罰的證據(jù)是否充分合法，此種情況下，應(yīng)告知當(dāng)享人就行政強(qiáng)制措施另行提起訴訟，人民法院可將兩案合并審理，也可裁定中止對行政處罰行為的訴訟，待行政強(qiáng)制措施案件審結(jié)后再行恢復(fù)審理。如行政相對人對行政強(qiáng)制措施拒不提起訴訟，則除重大且明顯違法情形外，在法定起訴期限屆滿后，基于行政行為產(chǎn)生的公定力、確定力、拘束力等法律效力，人民法院可對通過行政強(qiáng)制措施取得證據(jù)的合法性予以確認(rèn)，作為認(rèn)定行政處罰合法的依據(jù)。

結(jié)合本案實(shí)際情況,上訴人襄汾縣交通局先后對侯運(yùn)物流分公司作出行政強(qiáng)制行為(責(zé)令停駛通知)和行政處罰行為(停止違法行為并罰款)，且兩個行為都分別進(jìn)行立案審批,從行政強(qiáng)制措施的內(nèi)容來看,目的主要為制止違法行為、避免危害發(fā)生,該行政強(qiáng)制行為與后續(xù)進(jìn)行的行政處罰并不具有直接因果關(guān)系。也就是說,上訴人襄汾縣交通局無論是否作出行政強(qiáng)制措施,其均能依據(jù)執(zhí)法調(diào)查事實(shí)作出行政處罰決定,二者不存在強(qiáng)制措施為行政處罰的前置條件的問題,故本案所涉及的兩個行為雖然交織并存,但卻相互獨(dú)立。本案中,從襄汾縣交通局作出處罰過程中“案件處理意見書”所依據(jù)的證據(jù)材料來看,其中也并不包括責(zé)令停駛的相關(guān)內(nèi)容。綜上,侯運(yùn)物流分司提起訴訟要求撒銷的為行政處罰行為,故本案審理的對象應(yīng)當(dāng)是,將行政強(qiáng)制行為與行政處罰行為進(jìn)行相對區(qū)分后,單獨(dú)對襄汾交通局作出的晉交襄汾罰[2023]110號行政處罰決定進(jìn)行合法性審查。

本案還涉及行政強(qiáng)制措施和行政處罰的關(guān)系問題，關(guān)于這一點(diǎn)本院認(rèn)同二審法院的觀點(diǎn)，行政強(qiáng)制措施和行政處罰是兩種獨(dú)立的行政行為，對其合法性評價應(yīng)當(dāng)分別進(jìn)行。在訴行政處罰決定的案件中，行政強(qiáng)制措施違法不一定必然導(dǎo)致行政處罰違法。只有行政強(qiáng)制措施是為收集或保全證據(jù)的情形下，才可能對行政處罰決定的合法性產(chǎn)生實(shí)際影響。如果行政強(qiáng)制措施只是行政機(jī)關(guān)為制止違法行為、避免危害發(fā)生、控制危險擴(kuò)大等目的而實(shí)施,一般不會對后續(xù)的行政處理或行政處罰的合法性評價產(chǎn)生影響。本案中，再審被申請人作出的責(zé)令停駛通知在性質(zhì)上屬于行政強(qiáng)制措施，目的是為了制止違法行為、避免危害發(fā)生，因此，該責(zé)令停駛通知不會影響對后續(xù)行政處罰的合法性評價。再審申請人如果對該行為不服可以另行申請復(fù)議或提起訴訟。再審申請人以責(zé)令停駛行為違法主張被訴行政處罰決定違法的理由不能成立。