征收條例的適用

【專業(yè)解讀】

1991年6月，為了與《城市規(guī)劃法》相配套，國(guó)務(wù)院發(fā)布了國(guó)務(wù)院令第78號(hào)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，拉開了我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的序幕。1994年7月，《城市房地產(chǎn)管理法》頒布實(shí)施，實(shí)行房屋商品化，開發(fā)商走上了城市建設(shè)的前臺(tái)，加之同年推行的分稅制改革，地方 *** 逐漸倚重土地財(cái)政。

2001年6月，國(guó)務(wù)院對(duì)前述拆遷條例進(jìn)行了修訂，規(guī)定了房屋拆遷裁決制度等。部分地方 *** 為了更大限度地謀取土地利益，身兼運(yùn)動(dòng)員、裁判員，利用公權(quán)力侵害了被拆遷人的利益，引起了群眾的不滿。2009年11月13日發(fā)生的成都市唐某某自焚事件，引起了國(guó)人的極大關(guān)注。2009年12月，北京大學(xué)王錫鋅、姜明安等五位教授向全國(guó)人大提出審查《拆遷條例》的建議。他們指出《拆遷條例》違反了《憲法》以及法治的理念、原則；助長(zhǎng)了地方 *** 違反科學(xué)發(fā)展觀，過分依賴賣地和以房地產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)支柱的思路；《拆遷條例》構(gòu)建的拆遷制度，影響了黨和 *** 的形象，損害了與人民群眾的血肉聯(lián)系，嚴(yán)重影響了司法權(quán)威。

2011年5月21日，《征收條例》出臺(tái)。《征收條例》理順了征收法律關(guān)系，更強(qiáng)調(diào)對(duì)被征收人的權(quán)利保障和對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，改革了行政強(qiáng)制執(zhí)行制度。2023年1月1日《行政強(qiáng)制法》以及2023年4月10日《強(qiáng)執(zhí)司法解釋》的施行，使眾矢之的征收改造矛盾有所緩解。

實(shí)踐中，對(duì)于城中村、城郊村等集體土地上不動(dòng)產(chǎn)的征收改造數(shù)量較大，由于《土地管理法》對(duì)不動(dòng)產(chǎn)征收規(guī)定的滯后與不足，相對(duì)于國(guó)有土地上不動(dòng)產(chǎn)的征收，集體土地上不動(dòng)產(chǎn)征收的矛盾更為突出。筆者認(rèn)為，基于《物權(quán)法》賦予的物權(quán)平等保護(hù)的原則以及在我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，對(duì)于國(guó)有土地上與集體土地上的不動(dòng)產(chǎn)征收，應(yīng)當(dāng)適用統(tǒng)一法律程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。《集體土地行政案件司法解釋》（法釋〔2011〕20號(hào)) 以及《 *** 中央紀(jì)委辦公廳、監(jiān)察部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)督檢查進(jìn)一步規(guī)范征地拆遷行為的通知》（中紀(jì)辦發(fā)〔2011〕8 號(hào))，規(guī)定了對(duì)集體土地上不動(dòng)產(chǎn)的征收應(yīng)與國(guó)有土地上不動(dòng)產(chǎn)的征收統(tǒng)一適用法律的原則精神。當(dāng)然，根據(jù)《立法法》第8條規(guī)定，對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)的征收改造，涉及公民極其重大的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，我們期待著全國(guó)人大盡快出臺(tái)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)征收法。

【案例評(píng)析】

基本案情

2006年3月2日，重慶市 *** 向重慶高新區(qū)管理委員會(huì)作出了《重慶市 *** 關(guān)于高新區(qū)實(shí)施城市規(guī)劃建設(shè)征（轉(zhuǎn)）收土地的通知》（以下簡(jiǎn)稱《征地批文通知》），通知對(duì)包括彭女士所在的高新區(qū)高廟村張坪社全部集體土地等予以征收。2006年3月11日，重慶高新區(qū)管理委員會(huì)發(fā)布《重慶高新區(qū)管理委員會(huì)關(guān)于征（轉(zhuǎn)）收渝州路街道高廟村小溝、 張坪兩社土地的公告》。2007年4月2日，重慶市國(guó)土資源和房屋管理局高新區(qū)分局發(fā)布了《關(guān)于征（轉(zhuǎn)）收渝州路街道高廟村小溝、 張坪兩社土地補(bǔ)償安置方案的公告》，同年8月，將征地人員安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)等發(fā)給被征地村民。2008年3月，對(duì)被征地村民辦理了“農(nóng)轉(zhuǎn)非“手續(xù)。2023年9月3日，重慶市國(guó)土資源和房屋管理局高新技術(shù)開發(fā)分局發(fā)布《關(guān)于征收重慶高新區(qū)小溝、張坪經(jīng)濟(jì)合作社集體土地補(bǔ)償安置方案的公告》，啟動(dòng)了被征地范圍房屋拆遷補(bǔ)償安置工作。2023年1月25日，重慶市國(guó)土資源和房屋管理局高新區(qū)分局向彭女士發(fā)送《征地拆遷財(cái)產(chǎn)確認(rèn)通知書》，將2007年4 月22日到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查確認(rèn)的結(jié)果通知彭女士：各類房屋補(bǔ)償面積1684.16平方米，補(bǔ)償金額479004元。因未能達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，彭女士向重慶市高新區(qū)管委會(huì)申請(qǐng)協(xié)調(diào)，重慶高新區(qū)管委會(huì)于2023年9月30日出具了《征地補(bǔ)償安置意見書》。2023年10月15日彭女士向重慶市 *** 申請(qǐng)行政裁決，裁決請(qǐng)求: 1.確認(rèn)《征地批文通知》自動(dòng)失效; 2.依法裁決按《征收條例》規(guī)定的補(bǔ)償對(duì)彭女士進(jìn)行征地拆遷安置補(bǔ)償。2023年4月1日市 *** 作出《征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決書》。裁決如下: 1.對(duì)申請(qǐng)人提出的確認(rèn)市 *** 《征地批文通知》自動(dòng)失效的請(qǐng)求，本府不予受理; 2.對(duì)申請(qǐng)人提出按《征收條例》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行拆遷安置補(bǔ)償?shù)恼?qǐng)求，本府不予支持。彭女士不服此裁決，向法院提起了行政訴訟，請(qǐng)求撤銷此裁決。

司法裁判

重慶市第五中級(jí)人民法院判決認(rèn)為：根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款之規(guī)定，市 *** 裁決的對(duì)象是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議，不予受理原告裁決請(qǐng)求確認(rèn)《征地批文通知》自動(dòng)失效，并無不當(dāng)。根據(jù)法釋〔2011〕20號(hào)《集體土地行政案件司法解釋》第12條第2款規(guī)定，本案于2006年3月2日，市 *** 作出了征地批文。但直到2023年9月3日，才發(fā)布征收補(bǔ)償安置方案，啟動(dòng)房屋拆遷工作。彭女士請(qǐng)求參照?qǐng)?zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征地安置補(bǔ)償，符合上述司法解釋的規(guī)定。遂判決撤銷《征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決書》，并責(zé)令市 *** 重新作出裁決。一審判決后，重慶市 *** 不服并提起了上訴。

重慶市高級(jí)人民法院判決認(rèn)為：一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，法律適用正確，審判程序合法。上訴人的上訴理由均不能成立，本院不予支持。遂判決駁回上訴，維持原判。

簡(jiǎn)要評(píng)述

對(duì)于國(guó)有土地上不動(dòng)產(chǎn)的征收改造，《征收條例》有著明確的規(guī)定，相對(duì)于集體土地上不動(dòng)產(chǎn)征收改造發(fā)生的矛盾要少。而對(duì)于集體土地上不動(dòng)產(chǎn)的征收改造，《土地管理法》等相關(guān)配套法規(guī)文件，不管是征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還是征收程序，都不如《征收條例》有著相對(duì)到位的規(guī)定。《集體土地行政案件司法解釋》第12條的規(guī)定，在一定程度上彌補(bǔ)了《土地管理法》對(duì)征收補(bǔ)償規(guī)定的不足。

【實(shí)務(wù)應(yīng)對(duì)】

城中村往往已在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，且已經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)作出了征地批復(fù)，城中村居民在 *** 實(shí)施的搬遷改造中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持主張適用《征收條例》的規(guī)定。對(duì)于城郊等集體土地上不動(dòng)產(chǎn)的征收改造，即使地方 *** 適用《土地管理法》規(guī)定實(shí)施征收，但對(duì)于征收補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，也可以參照《征收條例》規(guī)定的精神，要保障被征收人的居住條件。

【法規(guī)鏈接】

《城市房地產(chǎn)管理法》

第6條 為了公共利益的需要，國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。

《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》國(guó)務(wù)院令 第78號(hào)

第44條 本條例自1991年6月1日起施行。

《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》國(guó)務(wù)院令 第305號(hào)

第40條 本條例自2001年11月1日起施行。1991年3月22日國(guó)務(wù)院公布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》同時(shí)廢止。

《征收條例》

第35條 本條例自公布之日起施行。2001年6月13日國(guó)務(wù)院公布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》同時(shí)廢止。本條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項(xiàng)目， 繼續(xù)沿用原有的規(guī)定辦理，但 *** 不得責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷。

《集體土地行政案件司法解釋》

第12條 征收農(nóng)村集體土地時(shí)涉及被征收土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，土地權(quán)利人可以請(qǐng)求依照物權(quán)法第42條第2款的規(guī)定給予補(bǔ)償。

征收農(nóng)村集體土地時(shí)未就被征收土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行安置補(bǔ)償，補(bǔ)償安置時(shí)房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請(qǐng)求參照?qǐng)?zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)予支持，但應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補(bǔ)償費(fèi)。